Пространствени ефекти от Кохезионната политика на ЕС в България

За постигане на трите цели на кохезионната политика в периода 2007-2013 Европейската комисия отдели 35,7% от общия бюджет на Съюза или 308 млрд. евро, от които близо 8 млрд. евро за България в рамките на различните оперативни програми. Икономическата и финансова криза в периода 2008-2013 обаче, предизвика фундаментални промени в европейското икономическо управление, в т.ч. координиране на икономическата политика (Европейски семестър), укрепване на фискалната дисциплина и контрол, нова процедура за справяне с макроикономическите дисбаланси и усилване на наблюдението на финансовия сектор на ниво ЕС. Всички тези промени оказаха значим ефект върху реформата на политиката за сближаване. Въвеждането на макроикономически условия стана един от ключовите фактори за определянето на окончателния бюджет на ЕС за периода 2014-2020 предвид това, че кохезионната политика бе мобилизирана да подпомага дневния ред за реформи във всички региони на Съюза. Но връзките между новото икономическо управление и политиката за сближаване на ЕС в настоящия програмен период отиват по-далеч от макроикономическите условия. Те включват също тематична концентрация върху ключовите приоритети за развитие на Съюза, по-силна връзка с Европейския семестър и неговите специфични препоръки за страните-членки, както и предварителни условия, които да осигурят правилната рамка на инвестициите за кохезионната политика.

Като пълноправен член на ЕС, България се ползва от безвъзмездно финансиране по различни национални, транснационални и регионални програми за сътрудничество, чиито цели са да подпомогнат страната ни да се справи със социално-икономическите диспропорции. Преодоляването на социално-икономическите предизвикателства са свързани както с равномерното разпределение на доходите и трудовата реализация на населението, така и със сходните условия за правене на бизнес. В Доклада за България на службите на Комисията за 2016, включващ задълбочен преглед относно предотвратяването и коригирането на макроикономическите дисбаланси са обобщени следните изводи:

• Българската икономика постепенно излиза от кризата, но все още не се наблюдава широкообхватно възстановяване;
• Високият дял на хората, изложени на риск от бедност или социално изключване, остава едно от основните икономически и социални предизвикателства;
• Постепенното намаляване на дисбалансите е недостатъчно за възстановяване на частните инвестиции;
• Продължават да съществуват предизвикателства по отношение на бизнес средата.

Направените изводи в публикацията поставят въпроса, доколко европейското финансиране, отпуснато за България за преодоляване на социално-икономическите предизвикателства е допринесло за подобряване на просперитета на обществото както по отношение на личностното развитие, така и на бизнес средата (която принципно се създава от държавата чрез законодателството и провежданите секторни политики) и корпоративната структура (в т.ч. българските и чуждестранни инвестиции за развитието на националната икономика).

Пространственото развитие

Социално-икономическите ефекти в пространството са проявление на кохезията[1] на факторите, формиращи системата за пространствено развитие.

Една от целите за развитие на Европейския съюз съгласно чл. 2 от Договора за функциониране на ЕС е “да насърчава икономическия и социален напредък и високо равнище на заетост за постигане на балансирано и устойчиво развитие, по-специално чрез създаването на пространство без вътрешни граници, чрез засилване на икономическото и социалното сближаване (кохезия) и чрез създаването на икономически и паричен съюз…”

Съвременната парадигма на регионалната политикономия “анализира … градското и регионално развитие, инвестиционните стратегии и движението на капитала, пазара на труда, специализацията и търговията, както и ролята на държавата и другите социални институции”[2].

От гледна точка на пространственото развитие и постигане на пространствена кохезия, комбинирайки целите на ЕС и съвременната регионална политикономия, които няма как да бъдат разделени предвид глобалните тенденции на икономическото развитие, основано на конкурентното предимство на териториите, трите ключови фактора, които водят до значими социално-икономически ефекти са:

• личностното развитие (в лицето на отделните индивиди и техния стремеж и потенциал за развитие);
• бизнес средата (която принципно следва да бъде създавана от държавата чрез правните норми и провежданите секторни политики); и
• корпоративната структура (в качеството й на катализатор на капитали и развитие на бизнес идеи и иновации).

За да се направи адекватна оценка на тези фактори и проявлението им в пространството, е необходимо да се анализира взаимодействието между тях с оглед постигане на пространствена синергия.

Синергията[3]  e взаимоотношение, при което полученият ефект е различен или по-голям от сумата на индивидуалните ефекти.

От гледна точка на ЕСИФ (Европейските структурни и инвестиционни фондове), Комисията идентифицира синергията между различните фондове като разширяване на въздействието от инвестициите в научни изследвания и иновации, комбиниране на различни форми на иновации и конкурентоспособност или включване на иновативни идеи по време на целия иновационен цикъл. С други думи, синергията е постигане на по-голям ефект върху конкурентоспособността, заетостта и растежа чрез комбиниране на ЕСИФ с други инструменти по стратегически и кохезионно ориентиран начин[4]. Следователно, синергичен ефект в пространството може да има, когато елементите на системата от социално-икономически ефекти си взаимодействат, допълвайки се взаимно и използвайки финансирането от ЕСИФ за повишаване на местното конкурентно предимство чрез по-ефективно използване на производствените фактори, насърчаване на конкуренцията, задоволяване условията на търсенето и създаване на добавена стойност за територията, чрез насърчаване на свързано и поддържащо производство, както е представено на  фигурата по-долу:

Фигура 1 Пространствена синергия на социално-икономическите ефекти от ЕСИФ (моделът е съставен по теоретичната схема от публикацията

Ролята на ЕСИФ в системата от социално-икономически ефекти в пространството е да се създаде благоприятна среда за взаимодействие между всички елементи, така че:

• Взаимодействието между елементите „личностно развитие” и „корпоративна структура” да даде възможност технологичното развитие и потреблението, като движеща сила за пространствената синергия, да доведе до интелигентна специализация на територията;
• Елементите „бизнес среда - държава” и „корпоративна структура - бизнес” да използват средствата по такъв начин, че технологичните разпространения и възможностите за развитие, като движеща сила за пространствената синергия, да създадат благоприятна среда за иновации, основани на местното конкурентно предимство; и
• Движещите сили на пространствената синергия: потреблението и възможностите за развитие да се подкрепят от фондовете, така че да се повиши жизнения стандарт до нивото на повечето страни от ЕС.

В обобщение, всички елементи в системата от пространствени социално-икономически ефекти (личностно развитие, бизнес среда и корпоративна структура) следва да си взаимодействат ефективно като използват в оптимална степен, чрез ЕСИФ, задвижващите сили, така че да се допълват и развиват взаимно. Само по този начин тяхното взаимодействие ще доведе до положително въздействие върху територията, респективно - до постигане на пространствена синергия.

Документът, в който са залегнали общите разпоредби за прилагане на кохезионната политика на ЕС чрез ЕФРР, ЕСФ и КФ за програмния период 2007-2013, е Националната стратегическа референтна рамка (НСРР)[5].

Основните цели на НСРР са свързани с висок и устойчив икономически растеж, повишаване конкурентоспособността на икономиката, развитие на човешкия капитал и осигуряване на висока заетост и приходи за населението, както и по-висока социална интеграция. За постигане на тези цели, НСРР се базира на четири стратегически цели и приоритети:

• Подобряване на базовата инфраструктура;
• Повишаване качеството на човешкия капитал с фокус върху заетостта;
• Насърчаване на предприемачеството, благоприятната бизнес среда и доброто управление;
• Подпомагане на балансираното териториално развитие.

Оперативните програми, в чиито рамки е разпределено наличното финансиране от ЕС и които подкрепят развитието и взаимодействието на елементите на пространствената синергия в системата от социално-икономически ефекти, са както следва:

Таблица 1 Подкрепа на Фондове на ЕС към елементите на системата от социално-икономически ефекти в пространството

Източник: http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/atlas2007/fiche/nsrf.pdf

Подобно на философията на кохезионната политика на ЕС за периода 2007-2013, по-голямата част от ресурса (~60%) е насочен към развитие на бизнес средата (държавата) и то предимно в частта, свързана с обезпечаването на базовата инфраструктура за населението и бизнеса, ~30% от финансирането е алокирано към корпоративната структура, а по-малко от 10% - към личностното развитие.

Това разпределение е в съответствие с цел “Конвергентност” (“Сближаване”), която е първата цел от кохезионната политика на Съюза и се стреми да ускори сближаването на най-слабо развитите страни-членки и региони.

Европейските политики за сближаване в периода 2007-2013 обаче, не са ориентирани към цели и резултати, липсва реален текущ мониторинг и оценка, не се използват или се използват твърде ограничени данни за анализ, не се прави разграничение между ефикасност и цели за социално включване и не се вземат предвид експлицитно пространствените аспекти. Националната стратегия за регионална развитие (НСРР) и действащите оперативни програми през изминалия програмен период не правят изключение от тази констатация в доклада на Фабрицио Барка от 2009[6], съгласно който:

• Индикаторите, чрез които се измерва напредъка по изпълнението на поставените цели и приоритети в рамките на отделните оперативни програми, са за въздействие, резултат и продукт, но са формулирани по начин, който реално не показва приноса към постигане на заложените цели, нито измерва ефикасността на вложените ресурси;
• При формулиране на индикаторите за измерване на напредъка не са взети предвид възможните достоверни източници за набиране на информация и, най-вече видовете данни, които се събират и обобщават от националната статистика;
• По силата на приложимите Регламенти на ЕС за периода 2007-2013 липсва финансов ангажимент от страна на съответната държава-членка при непостигане на целевите стойности на дефинираните индикатори;
• При програмиране на отделните оперативни програми не са отчетени диспаритетите в развитието между отделни райони от ниво 2.

Тези констатации се подкрепят от обобщените данни за изпълнението на оперативните програми в България за периода 2007-2013:

Таблица 2 Подкрепа на ЕСИФ към елементите на системата от социално-икономически ефекти в пространството от ОП 2007-2013

Източник: https://eumis2020.government.bg/

Обобщените данни не представят информация за две от програмите - Програма за развитие на селските райони и Програма за рибарство и аквакултури, тъй като същите не са включени в Системата за управление и наблюдение на ЕСИФ в България за периода 2007-2013. Това е друга съществена слабост на националната институционална рамка за управление на ЕСИФ. Фактът, че една от програмите, усвояваща ~ 28% от наличното финансиране от ЕС за България, не е достатъчно публична, навежда на извода, че наличните ресурси не се изразходват ефективно и по прозрачен начин. Освен това, липсата на систематизирана информация затруднява извършването на най-обща оценка на ефектите от нея на национално равнище, без дори да се търсят ефекти на равнището на регионите от ниво 2.

В допълнение към вече изложените констатации, информацията, обобщена в горните таблици, показва следното:

• По-голямата част от финансирането от ОП е съсредоточено в Югозападния регион, което, вместо да преодолее регионалните различия в страната, ги прави по-големи и затвърждава полицентричния модел „столица[7] - периферия“;
• Вторият регион, който се ползва най-често от финансиране по линия на ЕСИФ, е Южен Централен, но това се дължи и на факта, че вторият по големина град в България е административния център на региона. Следователно, полицентричният модел е валиден не само на национално ниво „столица - периферия“), но и на регионално ниво (“големите градски центрове и останалата част от територията”[8]);
• Южна България привлича по-голяма част от средствата на ЕС, отколкото северната половина, въпреки че северните региони са по-слабо развити на национално и европейско ниво. Това означава, че първоначалното програмиране на ЕСИФ на държавно равнище не е адекватно или субсидиите, предоставени на региона с по-големи нужди, се преразпределят към територията, която вече има по-добри условия и по-голям потенциал за развитие, тъй като юридическите лица, усвояващи тези средства, са регистрирани там.

Всички тези слабости в процеса на програмиране на първия 7-годишен период, в който България е пълноправен член на Съюза, както поради недостатъците на правната рамка и подхода на равнище ЕС, така и поради липсата на капацитет в държавната администрация, пряко засягат развитието на системата от социално-икономически ефекти в пространството. Инвестициите за развитието на всеки елемент на пространствената синергия - личностно развитие, корпоративна структура и бизнес среда (държавата) - се извършват поотделно и, следователно, поставят под въпрос постигането на пространствена синергия поради неефективното взаимодействие между самите елементи и непоследователното прилагане на политиките за тяхното развитие.

Очевидно тези резултати и ефекти от програмния период 2007-2013 на национално, регионално и териториално равнище са наблюдавани не само в България, но и в останалите страни и региони на ЕС. Неблагоприятните въздействия са допълнително „засилени“ от глобалната финансова и икономическа криза от 2008 и задълбочаващата се финансова криза в Гърция през 2010, която през 2011 засяга целия Съюз. В резултат, настроенията в Брюксел се променят в полза на това политиките да бъдат целево ориентирани, осигурявайки както стимули, така и санкции при разработването и изпълнението, а интервенциите да бъдат фокусирани върху растежа, развитието и адекватните институционални и управленски реформи.

Новата система

С цел популяризирането на по-интегриран подход при разработването и прилагането на политики през новия програмен период (2014-2020), се разработва нова система, която да позволява взаимообвързването на различните направления за развитие, като например обучение и умения, иновации и НИРД (научно-изследавателска и развойна дейност), инфраструктура. Тази нова система е позната като Обща стратегическа рамка, а преминаването към интегриран териториално-ориентиран подход от досега приетия секторен подход, представлява най-голямата промяна в логиката на политиката за развитие на ЕС.

Въпреки това, разработването на политики, които свързват различните направления за растеж не е просто въпрос на промяна в структурата на изпълнение на тези политики. В някои случаи, тези направления могат да са допълващи, в други – конфликтни, а в трети може да възникне напрежение между тях, което да изисква избор на приоритети.

Трудностите се появяват особено в контекста на регионите, поради пространственото разпределение на факторите на производство, конфликтните точки и натиска между тях – знание и иновации, околна среда и енергетика, пазар на труда и социално включване – които се различават в различните територии. Респективно, както възможностите, така и предизвикателствата на местно ниво се различават в рамките на отделните региони и поради тази причина контекстът, в който рамката на политики с подходи “отгоре-надолу” и  “универсален размер” (“one-size-fits-all”) няма успех[9].

Отличителни черти на кохезионната политика на ЕС в периода 2014-2020 са използването на предварителни условия и споразумения за партньорство между страните-членки и ЕС във връзка с разработването на интервенциите на оперативните програми. Всяка страна има различен набор от приоритети, като за по-богатите страни са определени по-малко тематични цели, фокусирани предимно върху иновациите, докато при по-бедните страни тематичните цели са насочени в по-голяма степен към изграждане на инфраструктура. С други думи, Общата стратегическа рамка позволява обединяване на различни видове финансиране, акцентира повече върху градското развитие, отделя по-висок дял (80%) от ресурсите за по-бедните страни и определя нова класификация на регионите в преход с оглед избягване на регионални проблеми, когато отделните региони преминават от една категория в друга, както и финансиране, целящо увеличаване на партньорството и координацията между регионите.

В съответствие с кохезионната политика на Съюза за новия програмен период, Споразумението за партньорство следва да възприема териториално-ориентирания подход на Териториалната програма на Европейския съюз 2020, разработена на база на Доклада и предложенията на Барка оп 2009 и приета през 2011.

“Териториално-ориентираните политики за развитие могат (…) да бъдат дефинирани като: 

• дългосрочна стратегия за развитие, чиято цел е да намали постоянната неефективност (неоползотворяването на пълния потенциал) и неравенството (дела на населението под определен стандарт на благосъстояние и/или степен на междуличностните различия) на определени места чрез производството на групи от интегрирани, пригодени към съответната територия стоки и услуги, разработени и изпълнявани чрез оползотворяване и наслагване на местните предимства и знания чрез ангажирани политически институции и чрез установяване на взаимовръзки с други места; и
• промотирани извън съответното място чрез система от многостепенно управление, при която грантовете, обект на условности както по отношение на целите, така и по отношение на институциите, се прехвърлят от по-високите към по-ниските нива на управление” (Barca, 2009).

Споразумението за партньорство на България с ЕС за периода 2014-2020 предвижда следните най-важни аспекти за прилагането на ЕСИФ:

• Въвеждане на интегриран териториален подход на ЕСИФ, насочен към осигуряване на полицентричен модел на развитие с оглед постигане на устойчив и балансиран растеж в българските райони и достигане на средно европейско ниво в средносрочен план.
• Определяне на предварителните условия за ЕСИФ 2014-2020, приложими за България, както и кратък и изчерпателен набор от обективни критерии за тяхната оценка, с цел да се гарантира наличието на необходимите предпоставки за ефективно и ефикасно използване на подкрепата на Съюза. 
• Определяне на рамка на изпълнението за всяка програма с оглед проследяване на напредъка към определените за всеки приоритет цели и извършване на преглед на изпълнението през 2019.
• Изпълнение на част от една оперативна програма чрез прилагане на подход, основан на резултатите въз основа на съвместен план за действие с принос към целите на оперативната програма.
• Определяне на резерв за изпълнение в размер между 5% и 7% от разпределените средства за всеки приоритет в рамките на дадена програма, с изключение на приоритетите, предназначени за техническа помощ, и програмите, предназначени за финансови инструменти. Резервът за изпълнение се разпределя единствено за програми и приоритети, по които са постигнати етапните цели. 

 В рамките на Споразумението за партньорство, финансирането от ЕСИФ за програмния период 2014-2020 се разпределя между следните оперативни програми:

Таблица 3. Подкрепа на ЕСИФ към елементите на системата от социално-икономически ефекти в пространството 2014-2020

Източник: Споразумение за партньорство

През новия програмен период 2014-2020 наличните финансови ресурси са разпределени между отделните елементи от системата от социално-икономически ефекти в пространството: бизнес среда (държава) – корпоративна структура – личностно развитие приблизително в съотношение 4:4:1. В сравнения с предишния програмен период, повече ресурс е насочен към елементите корпоративна структура и личностно развитие, за сметка на бизнес средата (държавата).

В допълнение, за периода 2014-2020, в съответствие с правилата на Регламент 1303/2013, по някои от оперативните програми е заделен ресурс за финансови инструменти, както следва:

Фигура 2. Финансови инструменти с подкрепата на ЕСИФ за периода 2014-2020

Източник: http://www.minfin.bg/bg/page/1085

Независимо от установяване на унифицирани правила и процедури за прилагане на кохезионната политика на ниво ЕС, от начина на програмиране и прилагане на програмните документи на национално ниво зависи постигането на синергичен ефект в резултат от взаимодействието на отделните елементи в системата за пространствено развитие.

Заключение

Предвид казаното дотук, може да се направи изводът, че политиката за сближаване на ЕС за периода 2007-2013 на национално равнище не е била програмирана и изпълнена така, че елементите на системата за пространствено развитие да си взаимодействат ефективно и ефикасно с цел постигане на пространствена синергия. Налице е известен напредък в програмирането на национално и регионално равнище в България за новия програмен период 2014-2020, например въвеждане на електронно кандидатстване и отчитане, обединяване и опростяване на процедурите за кандидатстване и докладване. Това обаче се дължи най-вече на реформата на кохезионната политика и на разпоредбите на регламентите на ЕС за новия програмен период. Що се отнася до реалното прилагане на новите оперативни програми в България, е рано да се правят анализи и оценки и да се изведат заключения, тъй като повечето от тях не са достигнали дори 30% реално изплатени средства към момента.

Накрая, има някои добри практики и предложения, които не бяха взети предвид за периода 2014-2020, но могат да бъдат разгледани през следващия програмен период, като:

• Въвеждане на програмиране с подход „отдолу-нагоре“ вместо подход „отгоре-надолу“, така че да се отговори на реалните нужди и предизвикателства на регионите и тяхната територия;
• Разработване на регионални оперативни програми на ниво региони NUTS II с цел използване на тяхното местно конкурентно предимство и развитие въз основа на ресурсите и потенциала на територията;
• Преминаване от централизиран към децентрализиран подход на управление и прилагане на политики, включително финансова децентрализация, която ще позволи по-добро взаимодействие между елементите на системата от социално-икономически ефекти в пространството.

*Докторант в катедра „Регионална и политическа география“, СУ „Св. Климент Охридски“

Използвана литература:

Национална стратегическа референтна рамка 2007 - 2013 г.

Споразумение за партньорство на Република България, очертаващо помощта от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014-2020 г.

AN AGENDA FOR A REFORMED COHESION POLICY A place-based approach to meeting EU challenges and expectations, Fabrizio Barca, April 2009

Annual Growth Survey 2016: Strengthening the recovery and fostering convergence, Brussels, 26 November 2015

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Country Report Bulgaria 2016 Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances

Common Strategic Framework (EC 2012a)

Enabling synergies between European Structural application: and Investment Funds, Horizon 2020 and other research, innovation and competitiveness-related Union programmes Guidance for policy-makers and implementing bodies, Publications Office of the European Union, 2014

European Union's Territorial Agenda 2020

International Regional Science Review, Philip McCann and Raquel Ortega-Argile´s, (2012)

Spatial Development and Spatial Planning in Germany, Federal Office for Building and Regional Planning, 2001

The Oxford Handbook of Economic Geography, Eric Sheppard, 2000

The Treaty on the Functioning of the EU

Интернет източници:

Информационна система за управление и наблюдение на средствата от ЕС в България 2020 - https://eumis2020.government.bg/

Информационна система за управление и наблюдение на структурните инструменти на ЕС в България - http://umispublic.government.bg/

Национална стратегическа референтна рамка 2007-2013 - http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/atlas2007/fiche/nsrf.pdf

Фонд мениджър на финансови инструменти в България ЕАД -

http://www.minfin.bg/bg/page/1085

 Бележки:

[1] На латински: cohaerere - слепвам, стоя заедно

[2] Eric Sheppard, The Oxford Handbook of Economic Geography, 2000

[3] От гръцката дума συνέργια, означаваща "работят заедно"

^[4] Enabling synergies between European Structural application: and Investment Funds, Horizon 2020 and other research, innovation and competitiveness-related Union programmes Guidance for policy-makers and implementing bodies, Publications Office of the European Union, 2014

[5] Изготвена в съответствие с чл. 27 и чл. 28 от Регламента на Съвета на ЕС (№ 1083/2006 от 11 юли 2006)

[6] AN AGENDA FOR A REFORMED COHESION POLICY A place-based approach to meeting EU challenges and expectations, Fabrizio Barca, April 2009

[7] Трябва да се отбележи, че София - столицата на България, която е център на Югозападния район, има специален административен статут, тъй като е едновременно община и област според националната административно-териториална структура. Поради това и с цел да се осигури "равномерно разпределение на средствата по цялата страна", столицата се ползва от безвъзмездно финансиране за мерки и дейности, които принципно генерират приходи и могат да се реализират с финансови инструменти. По този начин, безвъзмездните средства от ЕС не се изразходват ефективно и не се разпределят според нуждите на движещите сили за постигане на пространствена синергия, особено на ниво региони от ниво II.

^[8] „Останалата част от територията” често се асоциира със селските райони, които непрекъснато се обезлюдяват през последните няколко десетилетия, въпреки опитите да се преодолеят различията чрез фондовете на ЕС. Това още повече поставя под съмнение ефективността и ефикасността на политиката за сближаване на ЕС и начинът на нейното транспониране на национално и регионално равнище.

[9] Организацията за европейско сътрудничество и развитие (OECD, 2009b)