Европейският съюз не може да се справи с всички потенциални заплахи и предизвикателства пред сигурността в света, нито пък се стреми да го прави. Навремето Фридрих Велики поучава своите генерали, че „да защитаваш всичко означава да не защитаваш нищо”. Ако ЕС иска да е ефективен в бъдеще, той ще се нуждае от ясна преценка за стратегическите си приоритети и за това, какво е може да постигне със своята Обща политика за сигурност и отбрана (ОПСО). По-лесно е обаче да се предскаже какво ЕС няма да направи. Така например, Съюзът няма да участва в евентуални войни в Източна Азия. Предизвикателството пред правителствата на европейските държави е да определят, какво ще прави ЕС в бъдеще чрез ОПСО и по-специално, как те възнамеряват да използват военните си ресурси, чието разполагане на терена е много по-скъпо (политически и финансово), отколкото на гражданските активи.
Заплахи, география, интереси и ценности
Има много начини да се дефинират стратегически приоритети, включително оценката на заплахите, географията, интересите и ценностите. Може би най-очевидният официален документ, с който трябва да се консултираме при определяне на приоритетите за ОПСО, е Европейската стратегия за сигурност (ЕСС) от 2003 (както и прегледът на прилагането и от 2008) Стратегията идентифицира пет заплахи за европейската сигурност: разпространяването на оръжия за масово унищожение, тероризма, регионалните конфликти, провалените държави и организираната престъпност. Прегледът от 2008 добавя три допълнителни предизвикателства: кибер-сигурността, енергийната сигурност и климатичните промени. ЕСС обаче не уточнява точната роля на ОПСО за справянето с всички тези заплахи и предизвикателства. Трудно е да се предпише каква роля в частност могат да имат въоръжените сили в борбата с някои от тези заплахи, например киберпрестъпността, енергетиката, климатичните промени, тероризма и организираната престъпност. Нещо повече – дори и в тези сфери, където ролята на военните е по принцип лесно предвидима – като например оръжията за масово поразяване, регионалните конфликти и провалените държави, не е сигурно, че ЕС ще може винаги да се организира за изпълнението на подобни задачи, например в случай, че Иран действително създаде ядрено оръжие.
ЕС не е късоглед в географски план и отбелязва, че предизвикателствата пред сигурността в Южна и Източна Азия, като севернокорейската ядрена програма например, са важни за Европа. Но Съюзът добавя, че „дори и в ерата на глобализацията, географията все още е от значение”. По-нататък ЕСС приоритизира усилията за изграждане на сигурност в районите, съседни на ЕС – това е една от трите стратегически цели в документа от 2003, а другите две са справянето с изброените по-горе заплахи за сигурността и поддръжката на международен ред, базиран на ефективния мултилатерализъм. С други думи, ЕСС определя, че географски приоритет на ЕС трябва да бъдат неговите непосредствени съседи, включително Балканите, Кавказ, Северна и Тропическа Африка и широкия Близък Изток.
Може би фразата, с която ЕСС е най-известна, е „ефективният мултилатерализъм”, обявен за стратегическа цел на ЕС. Това не е само и не толкова въпрос на ценности (т.е. подкрепа за международното право), а по-скоро изразява интереса на ЕС да поддържа развитието на глобалното управление и регионалните организации. Но в наши дни напътствието на ЕСС от 2003 вече е недостатъчно за да отговори на въпроса, как ЕС трябва да лавира в един още по-мултицентричен свят и какви са геостратегическите последици за Европа от възхода на незападни сили.
Възходът на „останалите” и тихоокеанският „стълб” на САЩ
Всеки знае, че през последното десетилетие икономическата сила се измества от Запада към Изтока. По-рядко е дискутирано съпътстващото го изместване на военната сила от Запада към Изтока. Според Международния институт за стратегически изследвания (IISS), през 2012 военните разходи на азиатските държави за първи път ще надхвърлят тези на европейските. Данните на IISS показват, че през 2011 военните бюджети в Азия нарастват като цяло с малко повече от 3%, но китайският се е увеличил с цели 6,8%.
Друг „мозъчен център” – SIPRI (Стокхолмския международен институт за изследване проблемите на мира) твърди, че Бразилия, Индия, Саудитска Арабия и Япония (заедно с Китай) се изкачват нагоре в класацията на страните с най-големи военни разходи, докато Великобритания (4-то място), Франция (5-то) и Германия (9-то) слизат надолу, а Италия, която е била 10-та през 2010, изпадна от първата десятка през 2011. По-нататък SIPRI отбелязва, че през 2011 руските военни разходи вече надвишават както британските, така и френските, а Русия се изкачва на трето място в класацията. Макар че ще съкратят общо 489 милиарда долара от военния си бюджет през следващото десетилетие, САЩ ще останат на първо място по военни разходи в обозримо бъдеще. Според някои прогнози обаче, към 2020 китайският военен бюджет ще надвиши сумарните отбранителни разходи на всички европейски членки на НАТО.
Именно този променящ се стратегически и военен контекст обяснява военното „обвързване” на САЩ с Тихоокеанския регион. Европейците не разполагат с нищо, сравнимо с вече солидното и разширяващо се военно присъствие и ангажименти на американците в Азиатско-Тихоокеанския регион. Но и Европа има интерес от източноазиатската сигурност. Около 28% от европейската външна търговия за 2010 е с Източна Азия - с впечатляващите 5% повече отколкото е делът на САЩ в международния стокообмен на ЕС.
За разлика от глобалния размах на американската военна политика, отбранителното планиране на ЕС е фокусирано почти изключително върху съседните на Европа региони. Така например с изключение на две, всичките досегашни 27 мисии в рамките на ОПСО са били разположени в широкия район на европейските съседи (изключения са мисиите в Афганистан и в Ачех, Индонезия). Казано по-простичко, САЩ са азиатска военна сила, но европейците не са.
Следователно, ключовият въпрос е, как европейците ще се справят с проблемите в регионите, граничещи с ЕС – със или без САЩ? Един от важните фактори може да бъде готовността на възходящите военни сили като Китай и Индия, заедно с Русия и Турция, да играят по-голяма роля в тези региони. В някои случаи САЩ биха могли да пожелаят да поемат лидерството, със или без европейците (виж примера с Бахрейн, където е базиран Пети американски флот). Понякога американците могат да се намесят заедно с европейците (например случаите с Либия и Иран). Но понякога на ЕС може да се наложи да действа без САЩ: силите на ООН, изпратени на израелско-ливанската граница през 2006, бяха съставени основно от европейци и, макар че не използва военна сила, ЕС бе този, който оглави международния отговор на кризата в Грузия през 2008. Текущите и планирани операции на европейците в Мали за справяне с тежката криза на сигурността в Сахел също съответстват на тази очертаваща се стратегическа тенденция.
От своя страна това повдига трънливия въпрос, дали европейците биха използвали твърда военна сила, когато предприемат самостоятелни операции. На пръв поглед това изглежда малко вероятно, имайки пред предишните доказателства и липсата на (военни) способности у ЕС. Но в началото на 2011 идеята, че Франция и Великобритания ще оглавят военната операция в Либия също изглеждаше нереална. Макар че САЩ не са изоставили Европа, имайки пред вид демонстрираното неотдавна нежелание на американците да се намесят в Либия и Грузия, Вашингтон със сигурност би искал да остави на европейците разрешаването на повечето бъдещи кризи на Балканите, в Кавказ и в Северна Африка. В края на краищата, САЩ имат достатъчно грижи в широкия Близък Изток и Азия.
Осъвременяване на стратегическите приоритети на ОПСО
Списъкът от заплахи и предизвикателства, очертан в Стратегията от 2003 и осъвременяването й през 2008, остава валиден. Регионалните конфликти и провалилите се държави не са изчезнали (вижте Мали и Сирия); разпространението на оръжия за масово поразяване е все още релевантно (вижте Иран); докато глобалните предизвикателства като климатичните промени, енергийната и киберсигурността продължават да се развиват. ОПСО ще продължи да играе роля в справянето с различни аспекти на тези заплахи и предизвикателства, по-специално регионалните конфликти и провалените държави (и, в частност, задачите по мироподдържане и държавно изграждане).
Географският фокус върху съседните на Европа региони също остава важен, не на последно място поради сегашните турбуленции в района: яростната гражданска война в Сирия, все още нестабилната ситуация в Либия и опасенията относно иранската ядрена програма – това са само част от многото предизвикателства. ЕС ще играе малка и предимно невоенна роля в гарантирането на източноазиатската сигурност, но от Източния Атлантик до Западния Индийски океан Съюзът трябва да реши как едновременно да сподели бремето на сигурността със САЩ и все по-тясно да работи с възходящите военни сили (Китай, Индия и Русия) по оста Атлантически-Индийски океан.
Нека добавим – ако европейците мислят, че в бъдеще ще им се налага да използват сила самостоятелно (особено по един решителен начин), те трябва да развият по-ясно съзнание за своите общи международни интереси. Един от начините да се работи за тези интереси е да се формулира списък с приоритетите във външната политика на ЕС. Той би могъл да включва подкрепата за върховенството на закона в международен план, свободната търговия, енергийната сигурност, по-демократични и по-стабилни съседи и конструктивни работни отношения с Турция, Русия и САЩ – ключовите извъневропейски (в смисъл на нечленуващи в ЕС) играчи в полето на европейската сигурност.
Що се отнася до ОПСО, дефинирането на споделените международни интереси задава контекста за определяне на сценариите, които могат да изискват европейците да използват сила в бъдеще. Тези сценарии могат да бъдат географски (например в съседните на ЕС райони или отвъд тях); по-скоро функционални (подкрепа за свободното корабоплаване в океаните или защита на енергийните доставки); или по-скоро екзистенциални (съпротива срещу големите пробойни в международното право или старомодна самоотбрана – иранската ядрена програма е казус, приложим и в двата случая). Свързан с това е деликатният въпрос за степента на оперативните амбиции на ОПСО: ще може ли в бъдеще ЕС да осъществява решителни операции в стила на тази в Либия през 2011?
Не твърдя, че ЕС е, или че скоро ще стане многоспектърен геостратегически военен играч. Досегашните операции в рамките на ОПСО бяха предимно граждански, малки в сравнение с мисиите на ООН и НАТО, а някои от тях едва ли бяха нещо повече от „упражнение по побиване на флага”. В резултат, ЕС понякога оставя впечатление, че се интересува повече от това да бъде възприеман като „политически коректен”, отколкото като геополитическа сила. В бързо променящия се свят геополитиката не бива да се пренебрегва. Преценката за това как се променя глобалната военна сила и как това може да повлияе върху европейските интереси в областта на сигурността и външната политика, заслужава много по-голямо внимание от страна на европейските правителства.
ОПСО не би трябвало да става просто форма на „въоръжена работа в сферата на благотворителността”, нито двигател за военна надпревара между великите сили. Но между тези две крайности има голям брой потенциално важни задачи. Така например, 90% от европейската външна търговия се осъществява по море, тоест военноморската сигурност и защитата на търговските маршрути са от съществено значение за ЕС. Военните операции обаче, от типа на сегашната мисия на ЕС за борба с пиратството край бреговете на Сомалия (предизвикана отчасти от прекъсването на товаропотока между ЕС и Азия), могат да станат все по-важни и отличителни за ОПСО. В бъдеще, наред с географския фокус върху съседните на ЕС региони и помощта за справяне с някои ключови заплахи за европейската сигурност, ОПСО би могла да допринесе за защита на жизненоважни европейски интереси, както и за защита на европейските ценности.
[*] Авторът е старши изследовател във Фондацията за международни отношения и диалог (FRIDE)
{backbutton}
