„Боим се от неуспеха”
Уйлям Шекспир (Макбет, 2-ро действие)
През септември 2010 Европейският съвет за първи път обсъди стратегическите партньорства на Европейския съюз (ЕС) и концепцията за външната му политика, която до този момент не беше позната на мнозинството граждани, включително на чиновниците от ЕС. Разбира се, тази дискусия беше необходима в условията на геополитически промени. Глобалното изместване на мощта от Атлантика към Тихоокеанския регион принуждава ЕС фундаментално да преосмисли външнополитическия си курс и налага да се отдели специално внимание на водещите и развиващите се държави, в противен случай Съюзът рискува да се окаже в плоскостта на глобалното несъответствие. Копенхагенската конференция за климата през 2009 беше само предвестник на това, какво точно може да означава това несъответствие [43, Р, 155-161]. Последните събития в арабския свят за пореден път потвърдиха, че Европа доста трудно се справя със съвременните предизвикателства, включително и по отношение на собствените си съседи.
ЕС одобри концепцията за стратегическото партньорство в края на 90-те и началото на 2000-те години. Проблемът обаче е, че стратегическите партньорства имат две измерения, в които ЕС по традиция действа неефективно. Това се отнася до стратегическия подход към външната политика и двустранните отношения с другите държави. Не бива да се учудваме, че провелите се през последните години дебати относно стратегическите партньорства не отчитаха фундаменталната липса на истинска стратегия, отвъд рамките на партньорствата. Повечето документи на ЕС, в чиито заглавия присъства фразата „стратегическо партньорство”, ми напомнят за известната картина на Рене Маргрит (René Magritte: “ceci n’est pas un partenariat stratégique”, т.е. “това не е стратегическо партньорство”) (1).
В основата на настоящата статия са поставени три последователни предположения. На първо място, стратегическите партньорства представляват необходимата (суб)стратегия на ЕС за успешно определяне на променливия глобален ред, с цел да се избегне глобалното несъответствие. На второ място, съществуващите днес стратегически партньорства на ЕС не могат да се смятат за наистина стратегически и дори за истински партньорства, защото не съответстват на всички необходими критерии и, нещо повече, не са достатъчно ефективен инструмент на ЕС и неговите членки. На трето място, негативната оценка на сегашните стратегически партньорства не е пречка за развитието на наистина стратегически партньорства с водещите и развиващи се страни в бъдеще.
С цел проверката на тези предположения, в настоящата статия ще се опитам да направя оценка на международната среда, която апелира за установяването на действително стратегически партньорства между ЕС и останалите водещи държави. По-нататък, въз основа на обзора на официалните документи на ЕС и интервютата, направени от мен от февруари 2009 насам, се анализира как възникват сега действащите стратегически партньорства и как еволюират във времето. В заключение, ще представя някои изводи за слабите страни на сегашните партньорства, както и редица препоръки относно това, как следва да се развиват истинските стратегически партньорства.
И така, ще подчертая още веднъж, че във фокуса на изследователския интерес са изключително стратегическите партньорства на ЕС с трети държави, макар да признавам факта на съществуването на регионални стратегически партньорства на Съюза, които, в определен смисъл, могат да се разглеждат като противоречащи или, най-малкото, конкуриращи се с двустранните партньорства.
В търсене на истински стратегически партньорства
Новият глобален ред се формира върху пепелищата на студената война, в контекста на нарастваща сложност и неопределеност [42]. Важно е да се отбележи, че САЩ продължават да доминират, но американската суперсира все по-често се сблъсква с предизвикателствата, отправяни от развиващите се държави, не само в икономически, но и във финансов, военен, политически и културен аспект. Формиращият се глобален ред изглежда по-фрагментиран, отколкото през биполярната епоха, в смисъл, че за международните играчи, стремящи се към по-висок статут, се откриват нови стратегически възможности. Нововъзникващите силови полюси уверено се противопоставят на Запада по редица въпроси (понякога индивидуално, друг път чрез формираните от тях блокове), но в същото време са и достатъчно предпазливи за да заемат откровено ревизионистични позиции (азиатските държави например, формулираха „хеджиращи” стратегии, реализиращи се чрез различни стратегически партньорство, за защита на своите интереси, но поне засега не са създали някакъв антизападен алианс). Подобна фрагментация усложнява решаването на глобалните предизвикателства чрез международно сътрудничество. От друга страна, светът става все по-взаимозависим, отлична илюстрация за което е и световната икономическа криза. Сама по себе си, глобалната взаимозависимост не е нещо ново, но, според някои анализатори, днешната взаимозависимост създава благоприятни условия за международното сътрудничество, особено там, където просто липсва алтернатива за решаването на критичните глобални проблеми [14]. Така, днес противоречието между факторите за фрагментация (които, вероятно, водят до разцепление) и на цялостност съдейства за нестабилността на международната система и я прави по-малко предсказуема.
Този нов глобален ред формира нестабилна околна среда за ЕС и страните-членки, които постепенно и без желание стигнаха до извода, че позицията на Европа на международната сцена е доста рискова. Бихме могли да характеризираме атмосферата около дискусиите в Брюксел и основните европейски столици за европейското „глобално несъответствие”, като апатична или, в най-добрия случай, като иронична. Дали европейците вече възприемат постепенния спад на влоянието си в света като неизбежност? Всъщност, те биха били прави да мислят така, ако разсъждаваха в чисто национално измерение – още преди десетина години бившият белгийски премиер Пол-Анри Спаак предупреждаваше, че „Европа се състои само от малки страни, някои от които го съзнават, а други не”. Тази сюжетна линия би се променила, ако въпросните страни започнат да действат като европейци. Настоящата статия се базира на предпоставката, че Европа може и следва да остане ключов играч в историята, а не да се превръща в зрител. ЕС е естествения изразител на европейската активност, а наличието на важни национални играчи само би подобрило ситуацията.
ЕС разполага с много инструменти за успешна адаптация към новия световен ред, които се базират на новите условия на Лисабонския договор. Съюзът действително представлява потенциална световна сила в процес на формиране, макар че все още не е съвсем ясно, що за сила ще бъде това. Междувременно бяха осъществени множество дискусии за влиянието на Европа, в резултат от които бяха лансирани и редица иновационни концепции. Анализът на тази тема не е основна цел на настоящата статия, макар да смятам ЕС за играч, способен да лансира успешно нова форма на глобално действие, обединяващо традиционните и иновативни форми на влияние и редица други аспекти, базиращи се на предимствата и комплексните съставляващи на ЕС.
За да се справи с глобалната мултиполярност, ЕС следва да изразходва много време и сили за изграждане на отношенията си с водаещите и развиващите се страни. Тоест, необходимо е да се инвестира в т.нар. стратегически партньорства, тъй като колкото по-глобализиран и взаимосвързан става светът, толкова по-отчетливо ще се проявава взаимодействието на ЕС с този свят. В крайна сметка, то може да доведе или до сътрудничество или до конфронтация. Имайки предвид, че всички играчи на международната сцена се нуждаят един от друг, ако искат да решат такива насъщни проблеми, като промените в климата, разпространението на ядреното оръжие и устойчивото развитие, сътрудничеството е за предпочитане пред конкуренцията.
Събитията в света през последните години, до голяма степен, потвърдиха актуалността на сътрудничеството. Така например, през 2009, по време на Конференцията за климатичните промени в Копенхаген, позициите на европейските страни бяха игнорирани или оставяни на заден план от САЩ и групата бързоразващи се държави, които хипотетично биха могли да се разглеждат от ЕС като стратегически партьори. През пролетта на 2010 Барак Обама отклони поканата да участва на срещата ЕС-САЩ в Мадрид, усилвайки чувството за изолираност на ЕС в трансатлантическите отношения, допълвайки го с усещане за откъснатост от международните събития. Помощта за Европа, оказана от Китай и усилена от противоречивите настроения на континента, беше поредната илюстрация за усложняването на и без това сложните отношения между ЕС и стратегическите му партньори.
Пред лицето на подобни събития и глобални промени, ЕС взе решение да действа и държавите-членки започнаха да дискутират стратегическите партньорство през септември 2010, след инициативата на президента на Европейския съвет Херман ван Ромпой. Подкрепям тази инициатива и се надявам тя да бъде продължена, ако дебатите доведат до реални резултати и реализация на програмата (напук на мнозинството стратегически дебати в Европа). Залозите са високи и неуспехът в усилията за постигане на реални резултати би довел да отлагането на този тип дебати за неопределено време. Светът се движи много по-бързо, от когато и да било, а Европа е поразена от „национален нарцисизъм” и политическа „неповратливост”. Следва просто да бъдем внимателни и да не пропуснем съществуващата възможност.
Въпросните дебати бяха добър старт, но това е само началото. Днес е много важно да продължам тези дискусии като непрекъснато увеличаваме тяхната интензивност. Необходимо е да съхраним двата модела на дискусия относно стратегическите партньорства:
- дебатите сред европейците за целите на стратегическото партньорство и кои държави са стратегически партньори на европейците;
- дебатите на двустранно ниво, в чиито рамки да се изяснят взаимните стратегически интереси на европейците с различните им партньори.
Настоящата статия се опира най-вече на първи тип дискусии, макар че, когато това е полезно и необходимо, се обръща и към втория.
Като изходна хипотеза използвам постановката, че съществуващият списък на стратегическите партньори на ЕС се формира под влияние на различни причини, но не и на основата на оценката за тяхната стратегическа значимост. Действително, днес липсва дефиниция на стратегическите партньорстви или стратегическите интереси на ЕС (в глобален и регионален план). Тъкмо това прави същестувващият списък на стратегическите партньорство по-скоро „случаен”, отколкото стратегически. Нещо повече, при детайлния анализ на същността на тези партньорства става очевидна и липсата в тях на истински стратегически елемент.
Налага се да се изяснят наличните концепции и европейските стратегически интереси да започнат да се отчитат в процеса на реализация на истинските стратегически партньорства. Тази реализация ще изисква много време. С други думи, дошъл е моментът да се премине от стратегическите партньорства, като концепция, към стратегическите партньорства, като инструмент на външната политика. Тоест, да се разграничат съществуващите стратегически партньорства, които представляват по-скоро реторични постановки, от истинските стратегически партньорства, анализирани в настоящата статия като (суб)стратегии на ЕС, които да се реализират наред с основната външнополитическа стратегия на Съюза, по отношение от някои от най-важните му партньори.
Истинският стратегически партньор може да се дефинира като водещ глобален играч, с ключова роля в решенията на глобалните проблеми (в смисъл, че Европа не е в състояние да реагира на подобни предизвикателства без позитивното участие на въпросния партньор), който е готов да сътрудничи с ЕС за тяхното разрешаване, за предпочитане, в рамките на многостранното сътрудничество, т.е. чрез координиране на позициите със стратегическите партньори на многостранна основа. Крайна цел на истинските стратегически партньорства е защитата на ключовите интереси на ЕС. При това Съюзът следва активно да участва в сътрудничеството със стратегическите си партньори. Освен това, истинските стратегически партньорства могат да се разглеждат като инструмент за ограничаване темповете на глобална фрагментация в международните отношения, чрез активните стратегически и дипломатически усилия на ЕС.
В този смисъл, стратегическите партньорства излизат извън рамките на двустранните отношения и са насочени към тяхната инструментализация за постигането на по-широки цели (например в регионален или глобален мащаб). Сами по себе си, двустранните отношения не са крайна цел на стратегическото партньорство, следователно първото си остава по-важно от второто.
Всъщност, какво прави едно партньорство „стратегическо”? На първо място, стратегическото партньорство трябва да бъде комплексно, т.е. да отчита всички връзки и компромиси на различните политики. На второ място, то следва да се гради на принципа на взаимността, т.е. при недостиг на взаимност, партньорството не може да се смята за стратегическо. На трето място, в стратегическото партньорство присъства силно емпатично измерение, което означава, че партньорите споделят обща визия относно взаимните си ценности и цели. На четвърто място, стратегическото партньорство е ориентирано в дългосрочна перспектива и не се поставя под съмнение при наличието на случайни разногласия. Тоест, стратегическото партньорство следва да излезе извън рамките на решаваните двустранни проблеми (с потенциал за решаване), свързани с регионалните и глобални предизвикателства, тъй като именно това е истинската разумна основа. Сега нека разгледаме, въз основа на така формулираните стандарти, доколко стратегически са „стратегическите партньорства” на ЕС?
Сред съществуващите десет стратегически партньорства (с Бразилия, Канада, Китай, Индия, Япония, Мексико, Русия, ЮАР, Южна Корея и САЩ) може би само отношенията със САЩ биха могли да се характеризират като наистина стратегическо партньорство. В останалите случаи е трудно да се говори за комплексност (например в отношенията с Индия и Япония), за ориентация към решаване на глобалните проблеми (например в отношенията с ЮАР) или за взаимност и емпатия (например в отношенията с Русия и Китай).
В новите глобални условия ЕС не може да си позволи да има само един стратегически партньор, дори той да е супердържава. В съвременния свят, Съюзът следва да развива истински стратегически партньорства с водещите държави на бъдещето, защото формирането на устойчиво доверие между партньорите с цел формулирането на колективен отговор на съвременните глобални заплахи и предизвикателства изисква време. В резултат от това, все по-голямо значение вече има не военната мощ и ресурсите на държавата (достатъчно е да си припомним трудностите, с които САЩ се сблъскаха в Ирак и Афганистан), а как се използват тези ресурси. Стратегическите партньорства представляват точен план за грамотно използване на ресурсите на ЕС (и, съответно, на Европа).
Новите начини за използване на стратегическите партньорства
Поради недостатъчния брой анализи, посветени на стратегическите партньорства на ЕС, в настоящата статия предлагам исторически преглед на дебатите и документите, касаещи тази концепция. Това би трябвало да помогне за по-доброто разбиране на източниците, първоначалната цел на тази концепция и нейната еволюция.
Нетрадиционни стратегии или оригинална липса на рационалност
Концепцията за стратегическото партньорство възниква след края на студената война [32]. Държавите, особено тези от Евразия и Азия, реагираха на изчезването на двуполюсния световен ред с формирането на нови „хеджирани” стратегии, за да си осигурят възможности за маневриране в отношенията си със „самотната суперсила” и останалите регионални силови полюси, без да поемат каквито и да било задължения пред някакви нови алианси в периоди на криза и нестабилност. И за бившата супердържава Русия, и за възходящите световни сили, като Китай и Индия, международната среда се оказа много нестабилна и променлива за избора на някаква ясно определена позиция (устойчива или балансираща) на глобално (по отношение на САЩ) и регионално (по отношение на другите силови центрове) равнища [38].
Базирайки се на този нова концепция за международните отношения, ЕС за първи път използва израза „стратегическо партньорство” на най-високо ниво през 1998, в Заключенията на Европейския съвет, потвърждаващи „важността на Русия като стратегически партньор на ЕС” [40]. Половин година по-късно, ЕС започна да въвежда промените, произтичащи от Амстердамския договор, в сферата на Общата външна политика и политиката за сигурност (CFSP) за приемане на Обща стратегия спрямо Русия, която беше замислена с цел „укрепване на стратегическото партньорство между Русия и ЕС” [41]. На практика, чл. 13.2 на Амстердамския договор предвижда следното: „Европейският съвет взема решенията за общите стратегии на ЕС в онези сфери, където страните-членки имат важни общи интереси. Общите стратегии определят целите, продължителността и средствата, достъпни за ЕС и страните-членки”.
Впоследствие, ЕС прие още две общи стратегии за Украйна и средиземноморските държави, като в същото време беше акцентирано върху „стратегическото значение” на държавите от Латинска Америка и Африка. Изначално се предполагаше обаче, че идеята за „стратегическото партньорство” произтича от реториката в контекста на приемането на общи решения по отношение на трети страни (Русия и Украйна) и трети региони (Средиземноморието, Латинска Америка и Африка). Така или иначе, но т.нар. Общи стратегии, се „загубиха” в историята на ЕС, докато стратегическите партньорства оцеляха до днес, въпреки неяснотите, които продължават да съществуват около тази идея.
С изключение на Русия, в края на 90-не години, нямаше нито една друга страна, която да е изрично посочена в качеството си на стратегически партньор. От това обаче, съвсем се следва, че Русия се разглеждаше като единствения или дори като главния партньор на ЕС. Без съмнение, САЩ си оставаха принципен съюзник на Европа (най-вече чрез НАТО). Но реториката за „стратегическото партньорство” за първи път беше използвана именно в контекста на отношенията с Москва. Възможно е, това да беше вследствие на усилващата се фрустрация, на европейско ниво, заради липсата на ефективна и прозрачна политика към Русия [16]. От друга страна обаче, трансатлантическото партньорство се дефиринираше като „водещо за мира и просперитата на нашата и световната общност” [39]. Отношенията с Япония още не бяха получили етикета „стратегически”, но вече бяха излезли от рамките на двустранните въпроси, доколкото двете страни демонстрираха „увереност за важността на задълбочаването на диалога с цел полагане на съвместни усилия за запазване на мира чрез формиране на справедлив и стабилен световен ред, в съответствие с принципите и целите на Хартата на ООН, и приемане на глобалните предизвикателства, с които ще се наложи да се сблъска цялата международно общност” [30].
Всичко, казано дотук, изглежда като потвърждение на това, че първоначално идеята за стратегическото партньорство беше свързана с реализацията на общите стратегии на ЕС, особено в контекста на неопределеността, характерна за периода на 90-не и 2000-те години, т.е. в периода на появата на нов световен ред, нормализация на отношенията с държавите от постсъветското пространство и растящата увереност, демонстрирана от ЕС на международната сцена.
Европейската стратегия за сигурност (ESS), публикувана през 2003, стана първия документ, визуализиращ стратегическите партньорства като инструмент на външната политика (донякъде). Наистина, струва си да отбележа, че този документ беше по-скоро политически, отколкото стратегически, в контекста на войната в Ирак и резултатите от трансатлантическите и европейски разногласия. Той обаче беше първия документ, формулиращ целите на външната политика, обвързвайки ги със стратегическите партньорства, дори и ако формулировката им беше по-скоро абстрактна. „Налица са незначителен брой проблеми, с които можем да се справим самостоятелно. Заплахите, описани по-горе, са общи и касаят всичките ни близки партньори. Необходимо е международно сътрудничество. Налага ни се да прокарваме целите си както чрез многостранното сътрудничество в международните организации, така и чрез партньорствата с ключовите играчи” [50].
Освен това, в публикуваната Европейска стратегия за сигурност за първи път се посочват стратегическите партньори на ЕС. В документа се споменават шестима партньори, като специално се подчертава ролята на САЩ („незаменим партньор”) и Русия (с която трябва да се работи за „постигане на прогрес в посока към установяване на стратегическо партньорство”), следвани от група държави, която включва Япония, Китай, Канада и Индия (с тях „трябва да се развиват стратегическо партньорство”). Формулировките в този списък показват, че той беше достатъчно открит, макар че, както посочват някои анализатори, „критериите за оценка на съответствиета на категорията на потенциалния партньор остават виртуално неясни” [37, Р.115]. Единственият индикатор за определяне на това, кой може да стане стратегически партньор на ЕС, се оказва особено неясен: „всеки, който споделя нащите цели и ценности и е готов да ги подкрепя с действията си”. Нещо повече, според Европейската стратегия за сигурност, мнозинството стратегически партньорства следва да се разглеждат като цели за постигане, а не като реалност.
За съжаление, целите, които ЕС възнамеряваше да постигне, най-вече, посредством ствоите стратегически партньорства, не получиха по-нататъшно развитие в Европейската стратегия за сигурност. Кои са тези цели? Кои са интересите и приоритетите на ЕС във външнополитическата сфера? Европейската стратегия за сигурност не дава отговор на тези фундаментални въпроси, защото в нея се казва, как, а не какво следва да се прави [56]. Така, стратегическите партньорства се оказват инструменти, лишени от съдържание, същност и ясно определена посока.
Въпреки всички трудности, които продължават да съществуват и днес, ЕС съумя да изгради някои стратегически партньорство, въз основа на препоръките на Европейската стратегия за сигурност. Или, за да сме по-точни, Европейската комисия прие концепциите на Европейския съвет (който инициира Общите стратегии и Европейската стратегия за сигурност) и изработи пакет от документи за общото формулиране и реализация на стратегическите партньорства.
На практика, първият подобен документ „Постигането на партньорство: общите интереси и предизвикателства в отношенията между ЕС и Китай” [36] се появи през септември 2003, няколко месеца преди публикуването на Европейската стратегия за сигурност, но именно той може да се смята за началото на първото стратегическо партньорство с Китай. По-късно Комисията публикува подобни документи по отношение на Индия (2004) [10], ЮАР (2006) [55], Бразилия (2007) [53] и Мексико (2008) [54].
При всички случаи обаче, сами по себе си, тези документи не формират стратегическото партньорство. От една страна това са „комюникета на Комисията, предназначена за Съвета и Европейския парламент”, които представляват вътрешни и едностранни документи на европейско равнище и поради това не представляват партньорство. От друга страна, тези документи призовават за формирането на стратегическо партньорство с всяка въздигаща се държава, която, по времето на подготовката и публикуването на документа, не може да се квалифицира като стратегически партньор. Нещо повече, в случая с ЮАР, Бразилия и Мексико, съответният документ е озаглавен „За изграждането на стратегическо партньорство” (“Towards a strategic partnership”), като ключовата дума е „за изграждане”, макар да се подчертава, че това партньорство все още е цел, а не реалност.
Следва да се отбележи, че, като цяло, тези „комюникета на Европейската комисия” бяха добре замислени както на европейско, така и на двустранно равнище в отношенията с партньорите. При това, имайки предвид краткото време между публикуването на документа и приемането му от Европейския съвет (и препоръката за одобряване от Европейския парламент), от една страна, и, от друга - между „Съвместното заявление” на двамата партньори по време на двустранните среши, където се анонсира обновяването на отношенията, включително и формиране на стратегическо партньорство (с Китай – през октомври 2003, с Индия – през септември 2005, с ЮАР – през май 2007, с Бразилия – през юли 2007, с Мексико – май 2010). Въпреки това, дори и тази добре обмислена организация не е достатъчна за превръщането на партньорствата в стратегически.
Подобни „комюникета” и „съвместния заявление”, приети по време на двустранните срещи, включително „съвместните планове за действие”, не гарантират стратегическия характер на партньорството. Те очертават интересите, под формата на списък на необходимите или желателни действия, но не предполагат наличието на стратегическа визия за двустранните отношения, а по-скоро представляват системен анализ на определени тематични проблеми, за чието решаване ЕС и неговите партньори биха могли да задълбочат сътрудничеството си.
Този подход има определена ценност, но не може да се определи като стратегически, защото оставя извън рамките си редица проблеми от взаимен интерес и, което е много по-важно, въпроси, противоречащи на интересите на единия от партньорите (на двустранно, регионално и глобално равнища), както и на целите на партньорството и степента на готовност на ЕС за постигане на компромис в името на постигането им. С други думи, тези документи предлагат само външна промяна в отношенията, тъй като обновяването („презареждането”) има по-символичен и риторичен характер, отколкото фундаменталната трансформация на тези отношения. Впрочем, истината е, че подобни критични бележки се появиха още преди десетина години и по отношение на „Общите стратегии” [16].
В „Доклада за изпълнение на Европейската стратегия за сигурност” от 2008 не беше оценен по достойнство постигнатият по отношение на стратегическите партньорства прогрес, най-вече благодарение усилията на Европейската комисия и приемането на „Плана за съвместни действия”. Въпреки това, що се касае до целите на партньорствата, и в този доклад не бяха уточнени основни детайли, също както и в Европейската стратегия за сигурност от 2003, където се посочва само една от фундаменталните цели – „развитието на ефективен мултилатерализъм”. Последният термин се използва от Брюксел за обозначаването на многостранна система, базираща се на общи правила. Що се отнася до списъка на стратегическите партньорства, в доклада от 2008 се забелязва сериозна неяснота: така, наред с партньорите, споменати в Европейската стратегия за сигурност от 2003, се споменават например (наред с някои международни организации) Швейцария и Норвегия.
През 2008, десет години след старта на дискусиите за стратегическите партньорства, концепцията продължаваше да е неясна, липсваше и и общ официален списък на стратегическите партньорства на ЕС. Всичко се изчерпваше с гола реторика, подчертаваща нарастващото значение на двустранните отношения, без каквато и да било ясна глобална визия (2). Отсъствието на публичен документ на ниво ЕС за стратегическите партньорства, както и абсолютният недостиг на информация и знания по този въпрос и последиците от това за персонала, работещ по решаването на тези задачи вътре в европейските институции, също демонстрира липсата на глобална стратегическа визия. На практика, в Еврокомисията циркулираха вътрешни служебни документи, предхождащи, в частност, формирането на стратегическо партньорство с Бразилия и Мексико. Дори и тези документи обаче едва ли са в състояние да обяснят значението и целите на стратегическите партньорства [28].
В същото време, някои стратегически партньори, както изглежда, притежават „по-стратегическа” визия за Европа. Наред с другите, Китай несъмнено залага на вътрешноевропейските разногласия за да извлече полза за себе си. Друг пример: един от официалните представители на ЕС посочи, в разговора си с мен, че липсата на Европейска стратегия е особено очевидна на двустранните срещи, в смисъл, че нашите партньори се оказват по-добре подготвени, в системен план, от европейците, и имат по-ясна предсава какво точно искат и как могат да го постигнат [26]. Като цяло, водещите (и, в частност, САЩ) и възходящите държави системно формират свои основни стратегии, докато ЕС продължава да търси своята идентичност, или, както отбелязва бригаден генерал Джо Колмонт, „докато ЕС играе пинг-понг, те играят шах” [56].
Лисабонският договор и възраждането на стратегическите партньорства
С влизането в сила, на 1 декември 2009, на Договора от Лисабон, във външната политика на ЕС настъпи нов обрат. Редица промени, наложени от договора (3), трябваше да доведат до по-голяма последователност и приемственост във външната политика на ЕС. Сред най-важните от тях бяха появата на новата длъжност Върховен представител на ЕС по външна политика и политика за сигурност (с по-големи пълномощия от предшественика си) или създаването на нов Европейски дипломатически корпус (т.нар. Европейска служба за външна дейност - EEAS) [5].
Промените позволяват да се преосмислят отношенията между ЕС и трети държавои, в частност, в рамките на стратегическите партньорства. Важно беше и, че Херман ван Ромпой, който първи възобнови дебатите за стратегическите партньорства, беше назначен за първия председател на Европейския съвет. През февруари 2010, в реч, посветена на външната политика, той нарече стратегическите партньорства ключов външнополитически приоритет на ЕС: „Необходимо е да преразгледаме и укрепим отношенията си с ключовите партньори. Имам предвид, преди всичко, САЩ, Канада, Русия, Китай, Япония, Индия и Бразилия” [57, Р.7].
След Ван Ромпой, и Кетрин Аштън – новият Върховен представител, заяви, през юли 2010, че стратегическите партньорства ще станат един от главните и приоритети за тази и следващите години: „В днешния свят, в който проблемите са глобални и е налице изместване на силовите центрове, ни се налага да укрепваме партньорствата си, продължавайки да работим с „утвърдилите се” партньори, като САЩ, Русия, Япония и Канада, както и до концентрираме вниманието си върху развитието на отношенията с възходящите държави – Китай, Индия, Бразилия, ЮАР и Индонезия” [1, Р.7].
Беглият поглед върху тези изявления, извежда на преден план два важни елемента. От една страна, списъците на партньорствата, изнесени от двамата висши чиновници в сферата на външната политика на ЕС, се различават, което потвърждава, както вече споменах по-горе, липсата на дълбок анализ на този проблем, през пролетта на 2010 [3] (4). От друга страна, докато Херман ван Ромпой не прави разлика между партньорствата, Кетрин Аштън разграничава „утвърдилите” се държави от „възходящите” и разглежда този проблем много по-детайлно.
На свой ред, шефът на Европейската комисия Жозе Мануел Барозу, който е третата ключова фигура в европейската външна политика, в своята реч „Състоянието на Съюза” от 7 септември 2010 също не пропусна възможността да подчертае важността на стратегическите партньорства за увеличаване тежестта на ЕС на глобалната сцена: „Нашите партньори ни наблюдват и очакват да действаме като обединена Европа, а не като 27 отделни държави. Ако не действаме заедно, Европа няма да има влияие в света и (стратегическите ни партньори) ще вървят напред без нас” [2, Р.8]. Оставяйки настрана ключовите въпроси на международната сигурност, Барозу подчерта огромното значение на стратегическите партньорства на вътрешно равнище, а именно на нивото на социално-икономическата ситуация в Европа. „В нашия глобализиран свят, отношенията, които градим със стратегическите си партньори, определят успеха ни” [2, Р.8].
Но, макар че тези три значими фигури на европейската външна политика включиха стратегическите партньорства сред декларираните в началото на 2010 приоритети на Съюза, дебатите по този проблем останаха в сянка през следващите месеци [25, 29]. В резултат от това, когато три месеца по-късно Херман ван Ромпой свика (през юни 2010) извънредно заседание на Европейския съвет, посветено именно на стратегическите партньорства [28], само неколцина дипломати се оказаха подготвени по темата [25] (5). Според някои от тях, неясният дневен ред на заседанието, наред с размитата тема за дискусии, са били причината за хаотичната му подготовка [51].
С цел заседанието на Европейския съвет все пак да бъде запълнено с някакво съдържание, през юли беше решено, че на 10-11 септември ще се проведе неформална среща на министрите в Гимних, в рамките на новия „лисабонски” формат. Тя трябваше да предшества срещата на Европейския съвет, като бе решено всичките 27 външни министри да участват по-късно на нея за да гарантират приемствеността в дебатите. Не е чудно, че нивото на подготовка на отделните страни-членки значително се различаваше, в зависимост от заинтересоваността им от темата. Въпреки това, някои членки на ЕС, включително Франция и Германия, обмениха в писмен вид редица важни идеи в навечерието на неформалната среща, очертавайки най-важните моменти в заключенията на Европейския съвет [19].
Заключителните дебати между страните-членки относно стратегическите партньорства
По време на неформалната среща, основното внимание на министрите беше приковано най-вече към Китай (и, в по-малка степен, към Индия), като „матрица” за дебатите по стратегическите партньорства. Нещо повече, Кетрин Аштън, която ръководеше дискусията, в съответствие с новите правила, ангажира колегите си в комплексен анализ на партньорството, като покани за участие в нея еврокомисарите по икономическите и финансови въпроси (Оли Рен), климата (Кони Хедегор) и търговията (Карел де Гухт)
Резултат от дискусиите стана сближаването във вижданията на участниците, според които Европа все още не е укрепила достатъчно позициите си и само при осъществяването на съвместни действия има надежда, че ЕС ще се възприема като стратегически партньор. Обща позиция беше налице и относно необходимостта за възприемане на стратегически подход към партньорите [18, 19].
Заседанието на Европейския съвет от 16 септември 2010 беше знаково по две причини. На първо място, това беше специални среща и, де факто, извънреден Съвет. На второ място, което е и по-важно, целта му беше (за първи път на най-високо равнище, доколкото срещата в Гимних беше само предварителна, преди заседанието на Европейския съвет) обсъждането на инструмента, наречен „стратегически партньорства”. За съжаление, последното остана незабелязано от медиите, както в Европа, така и в света, отчасти заради споровете по „циганския въпрос” между френския президент Никола Саркози и еврокомисаря по правосъдието Вивиан Рединг [32]. Въпреки това е трудно да се обясни подобна липса на внимание, освен като незаинтересованост на традиционните медии към такъв тип дискусии и известно разочарование от общата външна политика и политиката за сигурност.
На практика, Европа отното се оказа разделена в критичен момент. Два дни по-късно шест от деветте стратегически партньори на ЕС гласуваха „против” (или се въздържаха да подкрепят) Резолюцията на ООН за промята на статута на ЕС в съответствие с новите му компетенции [61]. Това вътрешно неразбиране даде още един негативен импулс на нашите стратегически партньори, някои от които вече открито демонстрират съмненията си относно стратегическата ценност на ЕС.
Но макар че в Европейският съвет нерядко са налице определени вътрешни разногласия, той винаги е отделял внимание на проблема за стратегическите партньорства. Илюстрация за това беше и презентацията на Катрин Аштън, представила списък от девет стратегически партньорства (първата подобна компилация, потвърждаваща представения по-горе от автора на настоящата статия списък) [4], откриващ възможност за нови такива партньорства в бъдеще, а именно с Южна Корея и Индонезия [46]. Дискусиите очертаха някои спорни моменти между страните-членки, най-вече относно списъка на реалните стратегически партньорства, като разногласията бяха резултат от фундаменталните исторически и културни различия между страните-членки. Акцентът в дискусиите касаеше най-вече европейските механизми за координация, които трябва да станат по-стратегически (в изложеното тук разбиране на стратегическите партньорства) и да съдействат за увеличаване тежестта на ЕС на междурародната сцена. Този тип механизми следва да се разглеждат като особено важни, а създаването им – като позитивна стъпка към възприемането на стратегически подход във външната политика. Те целят задълбочаване на координацията и взаимовръзката между ЕС и страните-членки, както и с европейските институции. Дискусиите доведоха да приемането на „вътрешни постановки за усъвършенстване на външната политика на ЕС”, като приложение към Заключенията на Съвета, което намери отражение в координационните механизми, вътре в ЕС: „Необходима е тясна и непрекъсната координация между различните институционални играчи, ангажирани във формирането и реализацията на външните отношение на ЕС, за отстояване на съвместни позиции по редица стратегически интереси и цели на ЕС” [11, Р. 8].
Постановките предвиждат и не по-малко съществени координационни механизми между ЕС и държавите-членки: „Необходимо е да се развива синергията между външните отношения на ЕС и двустранните отношения между страните-членки с трети страни така, че онова, което е постигнато на ниво ЕС, по възможност, да допълва и укрепва постигнатото на нивото на страните-членки и обратното” [11, Р.8].
Заключенията, приети на заседанието на Европейския съвет през септември 2010, включват много интересни констатации и важни препоръки за стратегическия подход към партньорствата. За първи път, стратегическите партньорства бяха признати за важен инструмент на външната политика: „Стратегическите партньорства на ЕС с ключовите играчи на международната сцена са полезен инструмент за прокарване на европейските цели и интереси” [11, Р.2]. Освен това Европейският съвет призна необходимостта от пълно преразглеждане на външната политика в посока към по-стратегическото и разбиране: „В съответствие с Договора от Лисабон, както и с Европейската стратегия за сигурност, ЕС и страните-членки възнамеряват да действат по-стратегически за да подкрепят реалните позиции на Европа на международната сцена. Това изисква ясна идентификация на стратегическите интереси и цели през текущия период и целевото осигуряване на средства за тяхното (на интересите и целите) прокарване по един по-изгоден за Европа начин” [11, Р.2].
Тоест, въпреки негативната атмосфера около заседанието на Европейския съвет през септември 2010, приетите там Заключения, могат, в широкия смисъл, да се интерпретират като стъпка към дебати. Те обаче следва да бъдат реализирани на практика.
Заключителната част на настоящата статия ще бъде публикувана в бр.3 на „Геополитика”
Бележки:
1 Magritte R. 1928–1929. The treachery of images (la trahison des images). Oil on canvas (Магрит Р. 1928–1929. Вероломството на образите. Масло).
2 Констатацията се основава на над 30-те интервюта, направени от автора през 2010 в Брюксел, както и с представители на делегации на ЕС в чужбина.
3 Предвидените от договора инструменти могат да се използват изцяло, при наличието на достатъчна политическа воля.
4 Констатацията се потвърди по време на Кръглата маса, организирана от Института Егмонт в Брюксел, на 7 юли 2010.
5 Констатацията се потвърди по време на Кръглата маса, организирана от Кралския институт за международни огношения в Брюксел, на 7 юли 2010.
* Авторът е старши изследовател в Кралския институт за международни отношения в Брюксел, Белгия
