Както е известно, през май 2010, в Брюксел, експертната група (т.нар. „група на мъдреците”) на НАТО, начело с бившия американски държавен секретар Мадлин Олбрайт, публикува обзорния си доклад (1). Той беше изготвен по молба на генералния секретар на пакта Андерс Фог Расмусен (2), в рамките на стартиралия през лятото на 2009 процес на подготовката на нова Стратегическа концепция на Северноатлантическия алианс, която трябва да бъде приета на срещата на върха в Лисабон, през ноември 2010.
Предишните две концепции
Концепцията от 2010 ще бъде третата по ред, разработена и приета от НАТО след края на студената война. След краха на Съветския съюз и изчезването на заплахата от голяма война с Варшавския пакт, Северноатлантическият алианс бе принуден да търси нови основания за съществуването, както и нови ориентири. Първата официална (и първата, станала публично достояние) концепция на алианса, след разпадането на комунистическия военен блок, беше приета през ноември 1991, в Рим (3). Впрочем, този документ с програмен характер, до голяма степен, бе приет по принуда. Появата му беше тясно свързана с изчезването на СССР н необходимостта алиансът да се ориентира в политическото пространство на посткомунистическа Европа. Макар в концепцията да се посочваше, че „доминиращата в миналото заплаха вече не съществува” (4), в нея са констатираше, че рисковете за съюзниците от НАТО продължават да съществуват и имат разнообразен и многопосочен характер.
За разлика от документа от 1991, втората публична концепция на НАТО, чието приемане, през 1999, съвпадна с 50-годишния юбилей на организацията, със сигурност не беше прост обзор на ситуацията. Напротив, тя представляваше целенасочена политическа програма за бъдещото развитие на военния блок, основаваща се на десетилетния опит от едноличната доминация на алианса в сферата на европейската сигурност и политика в новата обстановка, когато част от съществуващите политически структури (ОССЕ) се маргинализираха, а други все още бяха в зародиш (като например Европейската политика за сигурност и отбрана на ЕС) (5).
Участието на НАТО в дезинтеграцията на остатъчна Югославия и намесата във вътрешните и работи, както и използването на военна сила срещу Белград, без съответните санкции на ООН, отразяваха стремежа на алианса да участва в решаването на всички по-важни въпроси в Европа, включително и да налага едностранно (т.е. под свой контрол и следвайки собствения си сценарий) решението на някои от тях. Слабостта на Русия и неспособността и да влияе сериозно върху политическите процеси на Стария континент през 90-те години на миналия век, допълнително стимулираха военно-политическите амбиции на НАТО. В резултат от това, алиансът не само започна все по-уверено да интегрира нови страни-членки (6), но и да възприема нови функции. Новите задачи на НАТО бяха фиксирани в Стратегическата концепция от 1999, като най-сериозни последици за международната общност имаха две от постановките в този документ: на първо място, констатацията, че сферата на отговорност на Северноатлантическия съюз се е разширила отвъд границите на държавите-членки и, на второ място, новото тълкуване на ролята на Съвета за сигурност на ООН при използването на сила в една или друга точка на света.
Тези две политически нововъведения бяха реализирани на практика по време на Косовската криза – както през 1998, така и десет години по-късно, през 2008 (7).
Присъединяването на нови членове и включването на цяла Източна Европа в сферата на интереси на пакта, поемането на несвойствени преди нови функции (защита на демокрацията, намеса в конфликти и силово налагане на мира, „хуманитарни интервенции” и т.н.), както и повишаване политическата роля на организацията – всичко това стана част от програмата на НАТО за първото десетилетие на ХХІ век.
В същото време, събитията от 11 септември 2001 внесоха известни корекции в по-нататъшната трансформация на пакта, тъй като той – в лицето на най-значимия си участник – САЩ, се сблъска лице в лице с терористичната заплаха, която преди това (макар че се споменаваше сред предизвикателствата за сигурността на членовете на НАТО), се смяташе по-скоро за второстепенна. Това принуди пакта светкавично да вземе решение за влизане в сила на прословутия чл.5 на Вашингтонския договор, което не му се бе налагало дори в най-тежките периоди на студената война. Последвалите събития (глобалната война с тероризма, обявена от американския президент Буш-младши, чиито съставни елементи бяха интервенциите в Афганистан и Ирак) изправиха членовете на НАТО пред редица трудни въпроси.
На първо място, Северноатлантическият алианс, който е ориентиран най-вече към класическата защита на членовете си, просто се оказа неподготвен за войната с тероризма и на собствената си територия. На второ място, войната в Ирак показа, че политическото единство на пакта не е чак толкова здраво. На трето място, включително и въз основа на балканския си опит, НАТО започна да претендира не само за изключителна роля в сферата на евроатлантическата сигурност, но и все по-откровено да демонстрира глобални политически амбиции.
Последното имаше две основни измерения: географско и функционално. Най-добрият пример за географското разширяване на присъствието на НАТО извън пределите на Европа са операциите в Афганистан. Пак случващото се в тази страна илюстрира и опитите на алианса да си присвои функциите на глобален миротворец – там НАТО за първи път използва традиционно предназначения за реализацията на чл.5 отбранителен потенциал за да започне военни действия в една голяма неевропейска държава (8).
През 2009, т.е. след петгодишно присъствие на частите на НАТО в Афганистан (предишните няколко години там имаше само американски военни), стана очевидно (включително и за ръководството на пакта), че алиансът все повече се превръща в заложник на политическите си амбиции. Опитът показва, че НАТО, която по характера си е класическа отбранителна военна организация, не може, в сегашния си вид, да осъществява ефективна борба с тероризма, да води война с бунтовниците и, едновременно, да изпълнява миротворчески и хуманитарни функции. На концептуално равнище, сегашният военен и политически инструментариум на пакта не отговаря на съвременните предизвикателства и задачи, които той самият си поставя. Големият въпрос в случая е, доколко бе оправдано излизането на НАТО извън границите на традиционната му сфера на влияние, или поне отвъд границите на Европа. Не по-малко важно за членовете на алианса е, дали НАТО ще остане ефективен военно-политически съюз, ако разширяването му продължи (на Балканите – с присъединяването на Босна, Македония и Косово, или на Изток – с интегрирането на Украйна и Грузия).
Тоест, съвсем очевидно е, че за НАТО е назрял въпросът за адаптирането му към новата среда на сигурност, включително уточняване пътищата за реализацията на все още неохладените политически амбиции на организацията, и създаването на оперативен потенциал, позволяващ активното присъствие на НАТО на глобално равнище. Именно с тази цел, през лятото на 2009 беше стартиран процесът на формулиране на нова стратегическа концепция, като приемането на окончателния и вариант бе предшествано от появилия се, през май 2010, доклад на „групата на мъдреците”. Много от идеите и предложенията, лансирани в него, вероятно ще влязат в обновения концептуален документ на НАТО.
Фундаменталните направления на новата доктрина
В публикувания през май доклад на групата, ръководена от Мадлин Олбрайт, е представен не само обзор на основните направления на географската, функционалната и военната трансформация на НАТО на сегашния етап, но се съдържат и практически препоръки за укрепване и повишаване политическата роля на пакта в системата на международната сигурност. Ако обобщим основните идеи на авторите му, новата НАТО би следвало да изглежда по следния начин.
Прословутият чл.5, предвиждащ организиране на колективна отбрана при нападение срещу един от членовете на Северноатлантическата организация, си остава фундаментален стълб на алианса и през ХХІ век (9). В същото време обаче, НАТО се изправя пред нова задача – осигуряване на защита от нетрадиционни предизвикателства и заплахи, като например: оръжията за масово поразяване, терористичните и кибер-атаките, както и „предотвратяване незаконното прекъсване на основните маршрути за доставки” (10). Не се уточнява какви именно доставки се имат предвид, но, наред с „пиратите” и „терористите”, в случая може да става дума и за държави, като Русия например, която през последните десетина години неведнъж бе обвинявана от Запада, че използва енергоносителите си като инструмент за натиск (например в хода на „газовите” войни с Украйна и Беларус).
НАТО си остава регионална организация, но интересите на алианса се разпростират върху целия свят – както в сферата на сътрудничеството, така и на предотвратяването на кризи. А за да може и занапред да преследва интересите си на международно ниво, се предлага пактът да продължи политиката на „отворени врати”, разширявайки мрежата на партньорство с всички желаещи. Това партньорство следва да се превърне в ключов инструмент за създаването на мрежа от съюзници из целия свят.
Политиката на „отворени врати” се прокламира едновременно с новата идея, че за държави, като Грузия и Украйна, не е задължително да станат членове на алианса, за да могат да участват в неговите проекти – включително във войната в Афганистан, където и Тбилиси, и Киев вече са изпратили свои войници.
Що се отнася до ключовия въпрос за отношенията между НАТО и Русия, групата на Олбрайт предлага те да се градят на принципа за „предпазливото сътрудничество”, базирано на прагматизма. Москва очевидно вече не се смята за враг на пакта, но това не означава, че в Брюксел допускат някой ден и руснаците да се присъединят към него. В същото време, „мъдреците”, на практика, отхвърлят идеята на руския президент Медведев за подписването на нов Договор за европейската сигурност, констатирайки, че ЕС и НАТО следва и занапред да си останат основните „стълбове” на сигурността в Европа. Тоест, идеята на Медведев се тълкува от тях, изключително като опит за ограничаване ролята и влиянието на пакта на Стария континент.
Освен това НАТО си оставя възможността да използва т.нар. „ядрен чадър”, поделяйки „ядреното бреме” между всичките си страни-членки. По този въпрос, „мъдреците” очевидно се противопоставят на Германия, Белгия, Холандия, Люксембург и Норвегия, които напоследък все по-активно прокарват идеята за изтеглянето на всички американски ядрени оръжия от Европа (11).
НАТО подкрепя разполагането на елементи на американската Система за противоракетна отбрана (ПРО) в Европа и призовава Русия да сътрудничи с алианса по този въпрос, т.е. на практика и предлага да подкрепи американския проект за ПРО, който, според мнозина в Москва (а и не само там), е насочен точно срещу нея.
Като цяло, докладът на „групата на мъдреците” отразява по-скоро интересите на най-силния член на алианса – САЩ. Което можеше да се очаква. Макар че групата включва дванайсет души, фактът, че я оглави именно смятаната за „ястреб” в родината си Мадлин Олбрайт, нямаше как да не се отрази и на съдържанието на документа. Проамериканският характер на доклада се набива на очи в редица аспекти, като започнем от тези, свързани с разполагането на елементи на системата за ПРО на САЩ и запазването на американския ядрен арсенал в Европа, и свършим с оценката за отношенията с Русия. По редица въпроси, позицията на водещите европейски държави-членки на НАТО (Франция, Германия и т.н.) силно се разминава с официалната гледна точка на Белия дом. На практика обаче, тези различия не са отразени в документа, като изключим споменатата по-горе постановка за разширяването на пакта. Според нея, за да станеш част от доминираната от НАТО политическа „координатна” система, вече не е задължително да си член на алианса – достатъчно е да участваш в програми, реализирани в тясно сътрудничество и партньорство с него. Тази формулировка донякъде отменя актуалността на въпроса за членството на Украйна и Грузия в НАТО, стига разбира се да бъде официално включена в новата стратегия, при приемането и през ноември.
Доста странно звучи тезата на авторите на доклада за регионалния характер на НАТО, което най-вероятно е своеобразен реверанс към европейските партньори, които не са склонни да подкрепят превръщането на пакта в „световен полицай”. На практика обаче, декларираният регионален характер няма да пречи на НАТО да преследва глобалните си цели, в контекста на предотвратяване на заплахите, актуални най-вече за САЩ, и кризите, които биха могли да представляват пряка и косвена опасност за членовете на организацията или нейните партньори. Както изглежда, разширяването и укрепването на това партньорство ще бъде сред приоритетните задачи на НАТО през следващото десетилетие.
Мястото на Афганистан в новата стратегия
Войната, която САЩ и НАТО (под чието командване са частите на Международните сили за подпомагане на сигурността - ISAF) водят вече девет години в Афганистан, продължава да се смята за най-голямото предизвикателство пред пакта (12). То е свързано не само със заплахата от поражение на американците и съюзниците им в тази война, която не е изчезнала напълно, но и с онези недостатъци от военен и граждански характер, които се проявиха в хода на сраженията и текущата дейност на коалиционните сили (и доведоха до скандалната конфронтация между президента Обама и командващия ISAF генерал Маккристъл, завършила със замяната му от генерал Питреъс). Сред другите предизвикателства са и политическите разногласия между членовете на НАТО не само относно по-нататъшната съдба на мисията на ISAF и нейните срокове и мащаби, но и за последиците от афганистанската война за имиджа на пакта.
Напоследък мнозина анализатори разсъждават за това, как участието в афганистанската война ще се отрази на новата Стратегическа концепция на НАТО, очаквайки от нея отговор на въпроса, дали НАТО следва и занапред да участва в подобни операции и, ако това е така, с какви сили, при какви условия и в какви географски рамки. Сериозният анализ обаче изключва толкова често повтаряната от противниците на НАТО теза, че войната в Афганистан, по един или друг начин, ще съдейства за разпадането на Северноатлантическата организация. Тя е толкова нелепа, колкото и хипотезата на онези западноевропейски и американски експерти, твърдящи, че именно афганистанската война е била причината за разпадането на Съветската империя. Също толкова невярно впрочем, е и лансираното от редица американски медии и доста популярно сред европейския политически елит твърдение, че в Афганистан се решава съдбата на НАТО. Прокарването на тази идея започна още по времето на президента Буш-младши, но и днес администрацията на Обама продължава да използва този мит в диалога с партньорите си от пакта.
Няма съмнение, че афганистанската война силно навреди на имиджа на НАТО, тъй като контрастът между официално декларираните цели и реалните резултати е прекалено очевиден. Истината обаче е, че дори евентуалният провал на пакта в Афганистан не би поставил под съмнение съществуването на НАТО, макар че вероятно би довел до съществени корекции при осъществяване на военната и функционалната му трансформация. Нещо повече, военната кампания на пакта в Афганистан допълнително ускори разработването на новата Стратегическа концепция. Затова е по-правилно да се твърди, че натрупаният в Афганистан опит постави на дневен ред въпроса за по-нататъшната адаптация на ролята, целите, задачите, инструментите и механизмите на НАТО (която бе създадена в зората на студената война) към средата на сигурност в началото на второто десетилетие на ХХІ век.
Препоръките, представени от Мадлин Олбрайт и колегите и на генералния секретар на НАТО, се базират на анализа на военния, гражданския и политическия опит, натрупан от алианса в Афганистан. Какво конкретно предлагат те?
На първо място, въпреки официално декларираните отбранителни функции и регионален характер на НАТО (13), при възникване на заплаха за сигурността на отделен член или група членове на алианса, или пък на пряко нападение срещу тях, организацията си запазва правото да прибегне до ответни мерки във всяка точка на света. Което означава, че ще може да използва превантивни мерки, включително и военни. Тоест, при възникване на ситуация, като тази в Афганистан например, НАТО може отново да се ангажира в преки военни действия.
На второ място, ситуацията, формирала се след 11 септември 2001, силно притесни алианса, който бе принуден да прибегне до чл.5 и да окаже (първоначално на ниво отделни страни-членки, а след това и на цялата организация) значителна подкрепа на САЩ. Афганистанската кампания излезе доста скъпо на членовете на пакта – както по отношение на човешките, така и на финансовите загуби. При това тези загуби нарастват с всяка изминала година. Достатъчно е да погледнем динамиката на нарастване числеността на военния корпус. Ако през януари 2007, числеността на ISAF беше 35,5 хиляди души, през юни 2010 той е около 120 хиляди (14). Миналата 2009 се оказа „най-кървавата” за НАТО, като още през есента броят на загиналите бойци от ISAF надхвърли човешките загуби за цялата 2008. Между другото, това е една от причините редица експерти на пакта да се обявят за по-широкото използване на чл.4 на Вашингтонския договор, позволяващ на алианса активно да се позиционира като форум за политически консултации, целящи предотвратяването и разрешаването на вече съществуващи кризи.
В Афганистан, Северноатлантическият пакт еднолично пое отговорността за международната миротворческа операция, но изпълнението на свързаните с нея икономически и хуманитарни задачи очевидно се оказват непосилни за него. Формулираната от Брюксел стратегия (т.нар. „триада”) – сигурност, управление, развитие (15) – не може да се реализира изцяло, тъй като два от компонентите и имат граждански характер, а алиансът не разполага с достатъчно опит и навици за постигането им. Всъщност, само един от елементите и – сигурността – е от компетенциите на НАТО, макар че и нейната реализация от корпуса на ISAF поражда много въпроси, а създаването на боеспособна афганистанска армия и полиция изисква значителни усилия и много повече време, отколкото се предполагаше преди. Що се отнася до другите два компонента – изграждането на демократични граждански институции и социално-икономическото развитие на страната, те са прерогатив на други международни и регионални структури, докато задачата на НАТО е да гарантира само съответните условия за реализацията им.
Опитът на НАТО в Афганистан демонстрира нагледно, че поне засега пактът, нито по характера си, нито по отношение на своята функционална, професионална и идеологическа готовност, е в състояние да осъществява миротворчески мисии. В тази връзка е особено важна препоръката на авторите на доклада НАТО да се откаже от пагубната практика на „едноличното миротворчество”, тъй като „алиансът в никакъв случай не може да бъде единственото решение за всички проблеми на международната сигурност”. Тоест, при по-сложните случаи, освен НАТО, към усилията за разрешаване на кризите следва да бъдат привличани и други международни и регионални структури. Пряко отражение на негативния афганистански опит е и настоятелната препоръка на авторите на доклада да се въведе ред във военното командване на мисиите и операциите извън традиционната сфера на отговорност на пакта. В рамките на мисиите, подобни на тази в Афганистан, императивно се налага единно командване, минимизиране на националните инструкции за поделенията с общо командване, ограничаване на жертвите сред мирното население и т.н.
С други думи, афганистанският опит не убеди НАТО да се откаже от глобалните си миротворчески амбиции, които алиансът, стимулиран от „успехите” си на Балканите, започна активно да демонстрира в края на 90-те години на миналия и началото на новия век. Все пак, този негативен опит в сферата на „посткризисния мениджмънт”, към която НАТО демонстративно се насочи след срещата на върха в Прага, през 2002 (16), принуждава пакта да коригира амбициите си в посока към по-безопасната политическа сфера. В това отношение е показателно предложението да се разшири сферата на приложение на чл.4 (17), с цел да се избегне влизането в действие на чл.5. Освен това, „мъдреците” настоятелно препоръчват в новата Стратегия все пак да се формулират параметрите и критериите за използване ресурсите на НАТО отвъд границите на традиционната зона на отговорност на пакта. Участието на НАТО в една или друга операция или мисия трябва да се определя, преди всичко, от степента и характера на заплахата, която представлява за алианса конкретната ситуация, от наличните ресурси, както и от редица други съображения, не на последно място сред които е „съответствието на международните норми” (18).
Последната постановка е особено интересна, във връзка с опита на НАТО от водените военни действия на територията на остатъчна Югославия, без санкцията на ООН. От една страна, тя може да означава, че след Косово и Ирак, привържениците на получаването на международни санкции за осъществяването на военни операции извън традиционната сфера на отговорност на пакта, все пак са надделели. От друга обаче, в Афганистан НАТО също не разполага с мандат за осъществяване на военна операция. Такъв мандат на ООН имат само силите на ISAF. НАТО пое командването на тези сили еднолично, като само уведоми за това международната общност с писмото на тогавашния генерален секретар на пакта лорд Робъртсън до генералния секретар на Световната организация Кофи Анан.
Заключение
Макар докладът на „групата на мъдреците” да има само препоръчителен характер, няма съмнение, че по-голямата част от него ще влезе в новата Стратегическа концепция. При всички случаи, направените от групата на Олбрайт препоръки отразяват политическите настроения в алианса и основните тенденции в по-нататъшната концептуална еволюция на НАТО, където се запазват само второстепенни и минимални по същността си разногласия по отделните въпроси, на фона на почти пълното единодушие по отношение необходимостта да се съхрани пактът, като такъв. Докладът акцентира върху ролята на Северноатлантическия алианс като фундаментален „стълб” на архитектурата на европейската сигурност. Тоест, НАТО официално декларира ангажираността си не само с проблемите на собствените си членове и съседите си, а и с тези в целия останал свят. И колкото да не се харесва това на потенциалните съперници на пакта (като Китай, Русия или Иран), поне през следващите десет години те ще трябва да се съобразяват с факта, че НАТО ще продължи да претендира за ключова роля не само в Европа, но и в други региони на планетата, където те също имат свои интереси.
Бележки:
1. NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement. Analyses and Recommendations of the Group of Experts on a New Strategic Concept for NATO, 17 May 2010.
2. На 1 август 2009, бившият датски премиер Андерс Фог Расмусен смени на поста Генерален секретар на НАТО Яп де Хоп Схефер.
3. Подготвената, паралелно с концепцията, Директива за използване на военна сила от алианса (“MC Directive for Military Implementation of the Alliance’s Strategic Concept, MC 400) беше, и досега си остава, секретен документ.
4. Цит. по: Данилов Д.А. Еволюцията на НАТО в контекста на европейската система за сигурност //Европа: вчера, днес, утре// Институт за Европа на РАН, М., Издателство “Икономика”, 2002., С. 645.
5. За отправна точка в развитието на Европейската политика за сигурност и отбрана (ЕПСО) се смята френско-британската среща в Сен-Мало, 4 декември 1998, на която президентът на Франция Жак Ширак и британският премиер Тони Блеър решиха, че ЕС трябва да располага със собствени военни сили.
6. През март 1999 членове на НАТО станаха Полша, Чехия и Унгария.
7. На 17 февруари 2008, парламентът на Косово обяви областта за независима държава, т.е. за излизането и от юрисдикцията на Сърбия. Много страни побързаха да признаят тази квазидържава, сред тях немалко членове на НАТО, включително България. И макар че до днес редица страни от алианса (Испания, Турция, Италия, Канада) продължават да не признават независимостта на Косово, като цяло, може да се говори за пълна политическа подкрепа за Прищина от страна на НАТО.
8. Анализът сочи, че всички документи на НАТО, приети между 2003 и 2009, са концептуално свързани с идеята за миротворческата мисия в Афганистан.
9. Северноатлантически договор. Вашингтон. Федерален округ Колумбия, 4 април 1949 //Справочник на НАТО, Отдел за обществена информация, Брюксел, Белгия, 2006, С. 437-440.
10. NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement. – P. 9.
11. Der Spiegel, 26.02.2010.
12. Военната операция на САЩ в Афганистан “Несъкрушима свобода” стартира през октомври 2001. Едва през август 2003 Северноатлантическият пакт oфициално пое ръководството на съюзническите сили, създадени в съответствие с резолюцията на СС на ООН № 1386, от 20.12.2001. До този момент обаче, поне десетина членове на алианса – включително Великобритания, Холандия, Турция, Германия и др., по един или друг начин, подкрепяха активно американците, в рамките на т.нар. “антитерористична коалиция”, а военните и други структури на НАТО бяха привлечени към планирането на операциите и разгръщането на военния корпус на територията на Афганистан.
13. NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement. – P. 33.
14. http://www.isaf.nato.int/troop-numbers-and-contributions/index.php)
15. За първи път тези три компонента бяха дефинирани като основни направления на политиката на афганистанското правителство в т.нар. “Афганистански пакет” (The Afghan Compact)– петгодишнният план за комплексно развитие на Афганистан, приет в рамките на Лондонската конференция за Афганистан, през февруари 2006. На официално равнище, тази “триада” беше приета като основа на политическата стратегия на НАТО на срещата на върха в Рига (ноември 2006). След това, тя се споменава в практически всички документи на алианса за Афганистан.
16. На срещата на върха в Прага, през ноември 2002, която стана знакова за трансформирането на алианса, бяха взети важни решения в областта на укрепване на миротворческия елемент в дейността на НАТО. Виж: Срещата в Прага и трансформирането на НАТО. Справочник, NATO Public Diplomacy Division, Brussels. 2003. 188 с.
17. Чл.4 гласи, че страните-членки на НАТО винаги ще се консултират помежду си, ако, според някоя от тях, териториалната цялост, политическата независимост или сигурността на някоя членка на организацията бъдат застрашени. Северноатлантически договор. Вашингтон. Федерален окръг Колумбия, 4 април 1949 // Справочник на НАТО, Отдел за обществена информация, Брюксел, Белгия, 2006. – С. 438.
18. NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement. – P. 33.
* Българско геополитическо дружество
