Външнополитическата стратегия на ЕС – залог или потенциал на геополитиката?

От решаващо значение е ЕС да бъде убедителен в геополитически аспект. Пандемията подчерта уязвимостта на европейските вериги за доставки и засили политическия разрив между САЩ и Китай. Междувременно, кризите в Източното Средиземноморие, Беларус и Украйна напомниха на европейските лидери за техните геополитически отговорности. Занапред Европейската комисия (ЕК) трябва да бъде по-ангажирана с разработването на обща стратегическа политика за сигурност и отбрана.

Насърчаването на ЕС да поеме категорична единна роля  по отношение на отбраната би го стимулирало да мисли по-мащабно и да действа по-смело. В епоха на подновена геополитическа конкуренция гражданите на Съюза се нуждаят от обединена и силна Европа. Липсата на решителност в ЕС и цялостното отслабване на европейската военна сила намалиха глобалното влияние на Европа. Освен това липсата на напредък в отбраната на ЕС върви ръка за ръка с липсата на напредък в разработването на по-силна и сплотена външна политика. За да стане по-силен глобален играч, Съюзът следва да развие своя военен капацитет. Това трябва да се превърне в ключов стратегически приоритет.

Обща външна политика и политика на сигурност на ЕС

От 1989 насам Европа се сблъсква с множество нови, но в същото време и стари (под една или друга форма) проблеми. По принцип, външната политика на ЕС изглежда като трудно разгадаем ребус. Тя е в процес на постоянна еволюция, а последният период е свидетелство, че тази еволюция може да бъде както бърза, така и тромава. От една страна, разширяващият се Съюз си поставя все по-амбициозни цели по отношение на външната политика, но в същото време всяка държава членка се старае да запази правото си да провежда собствена независима външна политика. Що се отнася до амбициите на ЕС, външнополитическото сътрудничество води до координация, а координацията, от своя страна, препятства стремежа за разработване на обща външна политика. Притесненията относно външната политика на ЕС са повод за задълбочаване на усилията за сътрудничество по въпросите на сигурността и в крайна сметка на политиката на отбраната.

Въпреки чувствителността на държавите членки по отношение на външната политика и тяхната предпазливост да излязат извън рамките на междуправителствените механизми за вземане на решения, външната политика си остава една от областите, в които европейската интеграция е постигнала най-динамичен напредък. Това включва институционални иновации – като например създаването на длъжността върховен представител на ЕС по въпросите на Общата външна политика и политиката на сигурност (ОВППС) и  създаването на военен щаб на ЕС. То включва и разработването на нови подходи за хуманитарна помощ, съчетаващи както икономически и граждански политики, така и такива в областта на сигурността.

Основният въпрос тук е, как можем да опишем, обясним и предвидим развитието на процес, който първоначално е бил замислен и конструиран като строго междуправителствен, но на практика се стреми към създаване на „обща отбрана“.

В началото на ХХI век ЕС постигна огромен напредък, разширявайки се както географски, така и секторно. Присъединяването на десет нови държави членки през 2004 беше придружено от напредък по нов конституционен договор, който кодифицира предишната практика в Съюза, но също така придвижи границите на интеграцията напред. Управлението на външната политика на ЕС беше сред ключовите въпроси в този конституционен дебат. Преговорите в Конституционната конвенция съвпаднаха с публичното разединение на ЕС преди и по време на войната в Ирак през 2003. Необходимостта от по-ефективно справяне с външнополитическите проблеми стана очевидна за всички, независимо дали бяха за или против войната.

Предложените компромиси, а именно създаването на длъжностите президент на ЕС и външен министър на ЕС, са по-нататъшно развитие на траекторията, която ОВППС е заимствала от Договорите от Маастрихт, Амстердам и Ница. Конституционният дебат и институционалната промяна със сигурност не приключват дотук, предвид начина, по който глобалният контекст продължава да предизвиква ЕС да управлява ефективно външните си дела, без да пренебрегва чувствителността на националните правителства и широката общественост в държавите членки.

Многостепенното управление обаче, наред с всичко останало, обозначава сложността и оспорвания характер на формулирането на политики, което, от своя страна, води до разпокъсани и разединени решения и до непълно изпълнение, в контекста на нарастваща политизация на дейностите и все по-размитата граница между военни, икономически и политически въпроси.

Ако ОВППС приеме още по-наднационален характер, съществуващата дилема между задълбочаващия се процес на европейска интеграция и продължаващият акцент върху националната държава, като основа на колективните външнополитически действия, ще стане по-застъпена. Може да се каже, че тази развиваща се концепция за европейската роля е показателна за това, как процесът на европейска интеграция наистина е започнал да води до „кооперативна система за сигурност“, където сигурността на всеки се възприема като отговорност на всички. За да стартира нови инициативи в областта на външната политика и сигурността, Европа може би следва да се ръководи както от силни дипломатически, така и от военни традиции.

От друга страна, самата ОВППС остава изключително междуправителствена по форма. Това показва, че участниците все още разглеждат взаимодействието си по егоистичен, но все пак стратегически начин. Легитимирането на външнополитическите действия все още се извършва най-вече на национално равнище. Това, което е забележимо „европеизирано” във външната политика, е средството за изпълнение на външнополитическите цели. Следователно, би било преждевременно да се предвижда отново „отмирането на държавата“ като ключов външнополитически фактор, още повече, че процесът на европейска интеграция все повече компрометира своето предимство.

За да се разбере действието на политическата власт в съвременния свят, е необходимо да се използва широк спектър от научни дисциплини и теоретични гледни точки. Проучването и обясняването на външната политика и политиката на сигурност на толкова сложен и многостранен участник като ЕС включва използването на аналитична рамка, която се основава на множество различни традиции и подходи. Само по този начин може да се отвори пространство за теоретични дебати и дискусии относно това, как ЕС би могъл да се превърне в по-важен международен играч.

Европейската отбрана като практика на многостепенната външна политика на ЕС

Макар да е очевидно, че има много други фактори, особено социални, икономически и политически, допринасящи за европейското единство, единството в отбраната ще остане „крайъгълния камък“ на всеки политически или икономически проект в европейската интеграция, тъй като сигурността остава от първостепенно значение за европейските отношения и по-широките политически съюзи.

Теориите за интеграцията обикновено дават монокаузални обяснения на интегративните процеси. Следователно, те не могат да се разглеждат като общи теории, а по-скоро като идеологически модели, отразяващи състоянието на европейската конструкция, заявяват предпочитанията и ценностите на участниците в изготвянето на политиката на ЕС и допринасят за неизбежните компромиси между тях.[2] От конструктивистка гледна точка[3] може да се каже, че интеграционните теории са социални и идеологически конструкции, допринасящи за оформянето на реалността на интеграцията, а не за нейното обяснение. Деликатният баланс между интеграцията и фрагментацията оформя много специфичен модел на външната политика, който не може просто да бъде описан като традиционна международна организация, нито като държавноподобна структура, а по-скоро като система на много нива.

Всяка област на вземане на външнополитически решения в ЕС изглежда е вдъхновена от различни идеологически подходи за интеграция, предпочитани от различните външнополитически участници. Съответно, европейската външна политика функционира като „система“[4] от многостепенни политики, структурирани на различни нива, всяко от които индиректно се позовава на една от основните интеграционни теории. Подходът тук е приложен към областта на европейските разходи за отбрана, тъй като конфликтният междуправителствен подход понякога е резултат от възприемането на националните политики, като ядро, и се явява ключово за обясняването на европейската политика. Като се има предвид това, бюджетите за отбрана на страните членки попадат едновременно в областта на икономиката, конкуренцията, външната политика, политиката на сигурност и отбрана.

Докато наднационалният характер на официалните и институционалните договорености на ЕС се е развивал през годините (успоредно с участието му във външната и отбранителната политика), европейската интеграция, видяна през призмата на по-задълбоченото сътрудничество в областта на отбраната и новооткритата мотивация за постигане на целите на отбраната, изглежда напълно приемлива и постижима извън традиционния смисъл на термина.

Все пак разходите за отбрана, сами по себе си, не могат да измерват напълно способностите за отбрана и сигурност или степента на готовност в контекста на тенденциите в европейското единство. С това разбиране този раздел се стреми да изследва последните тенденции в разходите за отбрана на европейско равнище след общото им намаляване в резултат от кризата в Еврозоната през 2009, както и проучванията на общественото мнение за измерване на последните промени в подкрепата за ЕС, НАТО, разходите за отбрана и спазването на изискванията на НАТО за взаимна отбрана. Надявам се факторите, използвани като основа на настоящия анализ, да дадат представа за текущото състояние и траектория на европейското единство, погледнати през обектива на военната и интеграционната сигурност.

Въпросът, поставен в настоящата статия, няма за цел да определи европейските разходи за отбрана като основен двигател на по-засилена или по-отслабена европейска интеграция. Все пак е важно да се подчертае, че сигурността има изключително значение за усилията за европейска интеграция, която е в основата на толкова много вътрешни борби в Европа - както от икономическа, така и от политическа гледна точка. С това уточнение излагам хипотезата, че след рязкото намаляване на европейските разходи за отбрана след 2009, възстановяването на европейските разходи за отбрана, готовността и сътрудничеството, започнало през 2014, дадоха тласък на европейското единство. Наложиха се тенденции към по-засилена европейска интеграция – отчасти в резултат от по-осезаемото военно сътрудничество и все по-голямото придържане към принципите на договора между ЕС и НАТО.

Чрез ЕС и НАТО – водещото транснационално политическо сдружение, основано на гарантиране на стабилността, свободата, политическите и социалните права, изисквани от европейските граждани – адекватността на бюджетите за отбрана за постигане на нейните основни цели дава представа за придържането на организацията към нейните основни принципи и ценности. Анализирайки държавите членки на ЕС, които в момента отговарят на препоръките на НАТО за отбранителни разходи в размер на 2% от БВП, смятам, че поне засега не може да се твърди, че Европа колективно отговаря на целите си във военното сътрудничество и интеграция. Въпреки това данните[5] от 2014 насам сочат, че европейските правителства, като цяло, приемат по-отговорно задълженията си, съдейки по общото увеличение на разходите за отбрана. Прогнозните данни[6] за 2021 показват, че тенденцията се запазва, въпреки кризата с пандемията от короновирус.

По всичко личи, че европейските държави се стремят към задълбочаване на военното си сътрудничество като начин за разрешаване на новите предизвикателства. Поради извънредната ситуация, предизвикана от Covid-19, този темп на задълбочаване доняъде бе забавен.

Анкетирането[7] дава по-ясна представа за съвременните тенденции в европейската идентичност във връзка с нарастването на общите европейски разходи за отбрана. Подкрепата за НАТО и подкрепата за атакуван съюзник в НАТО, разкрива потенциала за по-мащабни действия и автономия в политиката на отбрана на ЕС. Макар че е необходим допълнителен анализ, съществуващите данни предоставят доказателства за тенденциите към задълбочаване на европейското единство, въпреки значимите геополитически събития, споменати по-горе, които продължават да представляват екзистенциална заплаха както за държавите-членки на ЕС и НАТО, така и за съюзниците им в региона.

Можем да обобщим, че освен военните разходи, важна роля за европейското единство играят и редица други фактори, всеки от които е достоен да бъде разгледан в отделна статия. След години на спад, поради кризи, официалните данни дават представа за ефектите, които по-големите разходи за отбрана оказват върху единството на континента. Наблюдава се строго положителна тенденция на нарастване на европейското единство в резултат на по-високия приоритет и акцента, поставен върху адекватното бюджетиране за отбрана. То, от своя страна, подкрепя по-добрата бойна готовност и способност за защита на европейските граждани и насърчава единството, необходимо за опазване на мира и възстановяване стабилността на континента. Пандемията показа, че Европа може да се справи с предизвикателствата, ако е налице едно наистина добро сътрудничество.

Едва ли може да има по-добро средство за интегриране на европейската отбрана от ЕС. Преди седем десетилетия Европа стартира проект, който интегрира сектор след сектор, създавайки единен пазар и икономически съюз. След края на Студената война Европа предприе още една трансформационна стъпка, формирайки политически съюз със създаването на ЕС. ЕС си постави целта за разработване на обща политика за сигурност и отбрана, но напредъкът не е особено задоволителен. Може би е време ЕС да ускори процеса по създаване на отбранителен съюз.

Състояние на европейската отбрана

Сегашното състояние на европейската отбрана не е особено добро. Размерът на колективната мощ предполага, че ЕС може да се превърне в глобална сила с един от най-силните военни капацитети в света. Европа обаче изпитва трудности да действа като единна в отбранителен план, въпреки че създаде политически съюз още преди трийсет години. Може да се каже, че, като цяло, днешната военна сила на Европа е далеч по-малка от механичната сума на отделните и части.

Повече от две десетилетия американските администрации притискат европейските държави да харчат повече за отбрана в подкрепа на НАТО.[8] Този фокус върху нивата на национални разходи за отбрана – изразен в ангажимента на членовете на НАТО през 2014 да изразходват 2% от своя БВП – изглежда не работи ефикасно. Днес европейската отбрана остава сравнително отслабена, въпреки значително увеличение на разходите. Зависимостта на Европа от САЩ по отношение на сигурността означава, че Вашингтон има фактическо право на вето относно посоката на европейската отбрана. От 90-те години на миналия век САЩ обикновено използват ефективното си право на вето, за да блокират общите отбранителни амбиции на ЕС. Това често води до абсурдна ситуация, при която Вашингтон упреква Брюксел, че не прави необходимото в областта на отбраната, но след това категорично възразява, когато ЕС се опитва да отговори подобаващо на призива.

Някой ден, този политически подход вероятно ще бъде разглеждан като огромна стратегическа грешка, която внася напрежение в трансатлантическия алианс и допринася за относителния спад в глобалното влияние на Европа като участник. В резултат на това ЕС като че ли не е толкова могъщ, колкото би могъл да бъде.

Разбира се, това не означава, че отбраната на ЕС по някакъв начин ще замени или измести НАТО. Алиансът е най-успешния военен съюз в историята, защото създаде трудно разрушима връзка между двата бряга на Атлантическия океан. Освен това има европейски държави, които не са членове на ЕС, но членуват в НАТО. Следователно, отбраната на ЕС не бива да отнеме на НАТО неговата решаваща роля. Напротив, ЕС може да помогне за укрепването на Алианса, като изгради по-силна европейска отбрана.

Необходима е съществена промяна, тъй като сегашните проблеми, които възпрепятстват европейската отбрана, имат структурен характер. Следователно, укрепването на европейската отбрана не зависи единствено от планирането и реализирането на по-големи разходи. Важно е също така да се преодолеят проблемите, породени от непрекъснатото дублиране и разпокъсване.

Ограничената подкрепа по отношение на националните разходи за отбрана и липсата на обществена загриженост за една немалка част от войските, намираща се в недотам добро състояние, не се дължат на това, че европейските граждани са се превърнали в изключителни пацифисти. Това е така, защото за повечето европейци сегашната заплаха е заплаха за Европа, а не за отделните нации. В резултат от това гражданите на ЕС могат съвсем основателно да поставят под въпрос смисъла от харчене на повече средства за национална отбрана, когато защитата на гражданите на ЕС логично следва да бъде отговорност на Съюза. Много от европейските граждани разбират чудесно значението и необходимостта от това, ЕС да заема по-важна роля в глобалната политика и отбрана. Както обаче заключават специалистите, „бавният напредък на интеграцията [в отбраната] се дължи на нежеланието на елитите, а не на сдържаността на европейските граждани”[9].

Както вече бе споменато, политиката на САЩ последователно се противопоставя на усилията на ЕС за отбрана от края на 90-те години на миналия век насам. В основата на това противопоставяне са опасенията, че подобни действия ще подкопаят НАТО. Често повтаряните твърдения на служителите на Държавния департамент (практически непроменени през последните три десетилетия) са, че отбранителната структура на ЕС ще „дублира“ НАТО, превръщайки последната в почти излишна. Американските администрации толкова често повтаряха мантрата „без дублиране“, че тя сякаш се превърна в политическа доктрина на САЩ.[10]

В настоящата статия категорично се отхвърля идеята, че отбраната на НАТО и тази на ЕС са несъвместими и си противоречат. Подкрепата за отбраната на ЕС не означава избор и предпочитане на ЕС пред НАТО. Това е грешен избор и грешна предпоставка. ЕС и НАТО не са противоположни организации. Всъщност, те са фундаментално свързани.

Интегрирането на европейските сили, придобиването на ключови способности, рационализирането и хармонизирането на разрастващия се отбранителен сектор на ЕС и инвестирането в авангардни изследвания са някои от областите, в които ЕС би могъл да играе решаваща роля. Тъй като ЕС развива собствените си отбранителни способности, неизбежно ще има известно институционално припокриване и дублиране с НАТО, както има с всяка друга национална армия. Но дори и усилията на ЕС в областта на отбраната да създадат известно припокриване и институционални противоречия, това би бил сравнително малък бюрократиче проблем, който лесно може да бъде разрешен чрез подобрена координация между ЕС и НАТО.

Скептиците не гледат сериозно на потенциала за отбрана на ЕС, позовавайки се на ограничения и вече силно изразен бюрократичен характер на настоящите усилия на Съюза за обща отбрана. Същевременно, опозицията на САЩ прави представянето на смели или амбициозни предложения в тази сфера почти нереалистично. Това кара ЕС да предлага нишови инициативи, които често са силно ограничени бюрократични начинания с малки амбиции. По този начин единствено и само се потвърждава мнението на Вашингтон, че ЕС не е в състояние да се защити. Всъщност, ограниченият характер на сегашните отбранителни усилия на ЕС без съмнение е по негова собствена вина. Тезата, че отбраната остава в компетенциите на националната държава ще отстрани най-амбициозния глобален участник в Европа - Европейската комисия -подсигурявайки продължаващия военен упадък, превръщайки я в по-малко мощен глобален участник и по-малко способен глобален съюзник. Всъщност, от 2014 насам ЕК настоява за възстановяване на отбранителните амбиции на ЕС. Това доведе до серия нови инициативи, много от които вероятно тепърва ще се развиват и влизат в сила.

Истината е, че ЕС не бива да се подценява. Тези, които прогнозират краха на Съюза всеки път, когато той е обхванат от криза или поема нова инициатива, грешат. ЕС демонстрира отново и отново своята сила и устойчивост, излизайки от кризите като още по-силен играч и още по-укрепен съюз. Следователно е разумно да се смята, че последователната ангажираност по отношение на отбраната на ЕС може да доведе до фактически напредък. Това може да се окаже рядка ситуация, в която дори семпла промяна във външната политика на ЕС може да има дълбоко геополитическо въздействие.

Насърчаването на Съюза да поеме по-категорична и обединяваща роля в сферата на отбраната би го стимулирало да мисли и действа още по-смело. В епохата на подновена геополитическа конкуренция, гражданите на ЕС се нуждаят от обединена и силна Европа, както никога след Студената война.[11] Европейската икономика например, е сходна по мащабите си и икономиките на САЩ и Китай. Това прави Европа световна търговска и регулаторна суперсила. Липсата на решителност в ЕС обаче, както и цялостното отслабване на военната сила на Съюза, намалиха глобалното му влияние. Освен това липсата на напредък в отбраната на ЕС върви ръка за ръка с липсата на напредък в разработването на по-съвършена и сплотена европейска външна политика. За да стане по-силен глобален участник, ЕС трябва задължително да развие своя военен потенциал.

Предизвикателства пред европейската отбрана

Още с основаването си през 1993 ЕС разчиташе, че ще се превърне в ключов глобален играч във външната политика и отбраната. Един от новите стълбове на Договора от Маастрихт, който превърна Европейската общност в Европейски съюз, беше добавянето на „обща външна политика и политика за сигурност“ с цел това да доведе ЕС до „обща отбрана“.[12] В сегашния си вид Съюзът има висш представител по външна политика и политика за сигурност, както и стабилен дипломатически и военен помощен персонал в лицето на Службата за външна дейност на ЕС и Военния щаб на ЕС. Въпреки по-голямата активност на Съзюза през последното десетилетие по отношение на външната политика обаче, участието му в отбраната остана относително ограничено и непоследователно.

Докато разходите за отбрана, респективно, обществените поръчки се управляват на национално ниво, стимулите за консолидация на европейските отбранителни компании ще останат ограничени. Подобно на член 5 от договора на НАТО, който гласи, че атаката срещу един е атака срещу всички, държавите-членки са длъжни да подпомагат всяка страна от ЕС, ако бъде нападната. Липсата на обща командна структура обаче също допринася за липсата на стратегическо съгласуване в рамките на Съюза.

Проблемът със сегашното състояние на европейската отбрана очевидно не е свързан най-вече с разходите. Като цяло, нивата на европейските разходи за отбрана всъщност трябва да са достатъчни, за да се създаде бойна единица, приблизително равна на останалите световни сили. Въпреки че е трудно да се сравнят в абсолютни цифри, предвид различията в покупателната способност на държавите-членки, взети заедно, ЕС харчи за отбрана повече, отколкото Русия или Китай.  Тези разходи възлизат на около 200 млрд. долара годишно.[13]  Проблемът с европейската отбрана е структурен  и тези структурни въпроси трябва да се вземат предвид при формирането на общата политика на ЕС по отношение на отбраната.

Освен това Европа има по-високи разходи, защото губи потенциални икономии от мащаба. Скорошен доклад[14]  установи, че ако прави съвместни поръчки ЕС може да намали разходите за закупуване на оборудване с 30%  или с 15 млрд. долара годишно, за сметка на ефективност и икономии от мащаба на поръчките. Междувременно, европейските държави поддържат отделни национални отбранителни компании със слаба интеграция и консолидация, като това се наблюдава по принцип и в други икономически сектори на ЕС. Резултатът е неефективност и технологична неоползотвореност на европейския отбранителен сектор, с малко инвестиции в научноизследователска и развойна дейност.

Военната мощ на Европа като че ли остава недостатъчна, въпреки факта, че европейските държави, като цяло, наскоро увеличиха разходите си за отбрана. На срещата на върха на НАТО в Уелс през 2014 администрацията на Обама отбеляза значително постижение, изисквайки от всички членове на НАТО да поемат ангажимент за изразходване на 2% от БВП за отбрана – поне до 2024.[15]  Именно този ангажимент стабилизира европейската отбрана, тъй като след световната финансова криза през 2008 година много страни бяха намалили разходите си за отбрана. Така беше прекратена продължителната тенденция за намаляване на бюджетите за отбрана. През годините след поемането на ангажимента от 2%, членовете на НАТО, които се чувстват пряко застрашени от Русия или са изправени пред предизвикателства в областта на сигурността, увеличиха допълнително разходите си за отбрана. Към днешна дата десет от участниците в НАТО изразходват за отбрана поне 2% от БВП, в сравнение с 2014, когато са били само трима, а всички членове на НАТО са увеличили тези разходи след 2014.[16]  Това значително увеличение на разходите доведе до укрепване на НАТО, като цяло – подобри се готовността на силите и се откриха допълнителни възможности за организацията да изпълни повече от своите заложени цели. Въпреки това, пределните увеличения на разходите, разпределени сред десетки европейски страни, но при липса на интеграция на отбраната, не предполагат оптимизиране на европейската отбрана до степен, отговаряща на сумата на нейните части.

Освен това ЕС намали значението на външната политика и геополитика за много от европейските столици. Днес повечето европейски държави се фокусират, както винаги, върху Европа. Но, когато се фокусират върху Европа, фокусът пада върху Брюксел и върху развитието на политиката и разпоредбите на ниво ЕС, а не върху по-широките геополитически проблеми. Освен това, в Европа има разделение в обществото по отношение на отбраната. От едната страна са тези, които са наясно с геополитическите заплахи,  а от друга – онези, които са по-изолирани или съсредоточени върху други външни заплахи – като например сигурността в Средиземноморския район.

Тъй като отбраната остава въпрос от национална, а не от европейска компетентност, не е изненадващо, че за много европейски граждани отбраната доскоро не беше особено съществен национален приоритет. Европейските политически лидери се съобразяват с интересите на своите граждани и обръщат внимание на теми, въпроси и проблематика, при които те сами могат да направят промяната. За повечето европейски политически лидери тези въпроси не включват външна политика извън ЕС или важни геополитически теми. Насърчаването на колективната европейска сигурност се позовава на страните членки, които трябва да действат не като егоистични играчи, а като единни европейци. В противен случай крайният резултат ще е, че Европа не може да се справи със собствената си сигурност[17], което означава, че европейската сигурност, както бе споменато по-рано, ще продължи да разчита предимно на САЩ.

Сегашната структура на европейската отбрана е толкова сложна, защото работи така, сякаш ЕС не съществува или, че интегрирането на отбраната е невъзможно и политически токсично. Всъщност, повечето европейски граждани споделят идеята, че отбраната трябва да има много по-важна роля за ЕС. Тъй като Съюзът обединява и гарантира общо гражданство на своите членове, европейците съвсем рационално започват да възприемат отбраната и външната политика по-скоро като колективна, отколкото като строго национална грижа. Подкрепата в цяла Европа за по-осезаема колективна отбрана на ЕС е последователна и изключително висока – над 70%. Проучване на Евробарометър[18], което проследява общественото мнение в ЕС, анкетира подкрепата за отбраната от 1999. Резултатите показват постоянна подкрепа за отбраната на ЕС – средно около 70-75% през последните две десетилетия.

Нараства усещането, че в епоха на по-голяма геополитическа конкуренция и все повече въпроси относно „чадъра” на САЩ, Европа трябва сама да отстоява собствените си интереси. Подкрепата за ЕС е най-силна сред младото население[19] – поколението, родено след 1993. Има смисъл европейските граждани да искат ЕС да поеме по-голяма отговорност за тяхната сигурност. Следователно, липсата на национален интерес към разходите за отбрана в рамките на ЕС не е краткосрочен проблем за НАТО – той е структурен. Резултатите от изследванията дават и алтернативни обяснения за бавното политическо развитие на отбранителната политика на ЕС. А „тези, които искат да намерят вина за това, трябва да се съсредоточат върху националните елити – не върху европейската общественост“[20]. С други думи, европейските политически лидери не са осигурили и предложили на европейските гражданите възможност за защита на Съюза.

Твърде често напредъкът в отбраната на ЕС се свежда до нов доклад или проучване, което, като че ли, се използва единствено за печелене на време. Вместо смели, осезаеми стъпки, европейските лидери често настояват, че трябва да изчакат друг стратегически преглед или нови оценки, преди да поемат по нов път. Въпреки това, ЕС има ясно намерение да се превърне в по-силен стратегически глобален играч, разчитащ се на съгласувани действия на страните членки. Урсула фон дер Лайен определи председателстваната от нея ЕК като „геополитическа комисия“. Ясно е, че в рамките на институциите на ЕС има желание Съюзът да играе по-важна глобална роля.

За целта ЕС трябва да приеме дипломатическа стратегия за насърчаване усилията за обща отбрана, като настоява държавите членки да се включат по-активно. Укрепването на глобалната сигурност и засилването на глобалната роля следва да бъдат водещи приоритети на ЕС. Интегрирането на европейската отбрана вероятно ще бъде постепенен процес, за който ще са нужни десетилетия. Предишните дебати за формирането на европейска армия често пренебрегваха усложненията и предизвикателствата пред този процес. И все пак, скептично настроените към отбраната на ЕС често надценяват предизвикателствата и трудностите и подценяват капацитета на Съюза. ЕС е повече от способен да създаде армия, въпреки че подобно начинание ще отнеме време и ще бъде изключително сложно. Бавно, но сигурно, ще се изгради европейска сила.

Основната стратегическа причина Европейският съюз да подкрепи усилията в областта на отбраната е, че Европа трябва да се превърне в по-силен глобален играч. В крайна сметка, ако ЕС създаде контролирани от Съюза военни сили, той ще трябва да определи командна верига и ясна структура за вземане на решения. Това непременно ще наложи промяна и в начините, по които ЕС взема външнополитически решения, както и реформиране на политическата му структура.[21] Несъмнено, гражданският контрол над армията е критичен белег на демокрацията. И все пак, надзорът и ръководенето на въоръжени сили не е техническо, а военнополитическо начинание. По този начин отбраната на ЕС ще отразява собствения си демократичен дефицит и неговите технократични перспективи. Всъщност, основната причина за провала на Европейската отбранителна общност като че ли беше осъзнаването, че една обща армия изисква не само създаване на армия, но и на цяла политическа надстройка, която да наблюдава и ръководи тази армия. Една от причините, поради която ЕС има такъв демократичен дефицит днес е, че надзорът върху него се разглежда като технократично начинание с ниска добавена стойност. Всъщност, защитниците на европейския проект вероятно подценяват значението на отбраната за по-нататъшното развитие на ЕС и неговата глобална стратегическа роля. Но дори и да има желание за повече инвестиции, ЕС няма необходимите политически и стратегически структури.

Съюзът трябва да определи, как най-добре да структурира и създаде отбранителен капацитет. ЕС може да подтикне държавите-членки да мислят мащабно, а след това да използва своето влияние, за да реализира плана си смело и с размах. Подобна промяна в подхода на Съюза може да донесе огромни геополитически дивиденти. Следователно, преминаването от сегашния застоял и регресивен подход към нов, надграден и прогресивен, може да промени състоянието на европейската отбрана и външна политика. Това почти изцяло гарантира, че с напредък в отбраната ще се постигне един, като цяло по-силен Европейски съюз, въпреки многостепенното управление, което обуславя сложността и оспорвания характер на изготвянето на политики.

Някои изводи

Вероятно най-важният извод, който може да се направи, е, че напредъкът е забележителен – дори ако тепърва предстои да се извърви дълъг път. Откривам положителна тенденция към растеж на европейското единство в резултат на по-силния акцент, поставен върху адекватното бюджетиране за отбрана. Този приоритет е в подкрепа на по-голямата бойна готовност и способност за защита на европейските граждани и насърчава единството, необходимо за запазване на мира и стабилността на континента. Насърчаването на Съюза да поеме категорична единна роля  по отношение на отбраната би го стимулирало да мисли по-мащабно и да действа по-смело. В епоха на подновена геополитическа конкуренция гражданите на ЕС се нуждаят от обединена и силна Европа. Липсата на решителност в ЕС и цялостното отслабване на европейската военна сила намалиха глобалното влияние на Европа. Освен това липсата на напредък в отбраната на ЕС върви ръка за ръка с липсата на напредък в разработването на по-силна и сплотена европейска външна политика. Създаването на европейски сили ще изисква реформи във външната политика на ЕС и вероятно на политическата му структура. Съюзът трябва да преосмисли своята визия за външна политика и отбрана. Такъв подход трябва да се съсредоточи върху укрепването на ЕС и насърчаването му да поеме по-значима глобална роля. За да стане по-силен геополитически участник, Съюзът трябва да развие своя военен капацитет. Вероятно е време ЕС да преосмисли своите геополитически амбиции, а държавите-членки колективно да работят за по-голяма стратегическа автономия.

*Авторът е докторант във Военна Академия „Г. С. Раковски”

Източници:

1. Irina Patrahau, Ankvita Singhvi, Michel Rademaker, Hugo von Manen, Rene Kleijn, Lucia van Geuns, “Securing Critical Materials for Critical Sectors: Geopolitical Context”, Hague Centre for Strategic Studies (2020)
2. Joseph Jupille, James Caporaso, Jeffrey Checkel, “Integrating Institutions”, Comparative Political Studies, Vol. 36, No. 1-2 (2003)
3. Emanuel Adler, “Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics”, European Journal of International Relations, Vol. 3, No. 3, Sage Publications (1997)
4. Jorg Monar, “The EU’s Foreign Affairs System after the Treaty of Amsterdam”, European Foreign Affairs Review, Vol 2, No. 4, Kluwer Law International (1997)
5. NATO, Press Release, “Defense Expenditure of NATO Countries” (2013-2020) https://bit.ly/3EMgcg0
6. NATO, Press Release, “Defense Expenditure of NATO Countries” (2014-2021) https://bit.ly/3O80AIU
7. European Union, “Eurobarometer”, All Surveys (2017-2021) https://bit.ly/3BFtyZG
8. Steven Erlanger, “Europe Vows to Spend More on Defense”, The New York Times (2019) https://nyti.ms/3EHWAtu
9. Kaija Schilde, Stephanie Anderson, Andrew Garner, “A More Martial Europe: Public Opinion, Permissive Consensus, and EU Defence Policy”, European Security Journal, Vol. 28, No. 2, Routledge (2019)
10. S. Department of State, “Secretary of State Albright: Statement to the North Atlantic Council” (1998)
11. Max Bergmann, “The EU Is the Military Ally the US Needs”, Foreign Affairs (2021)
    https://fam.ag/3bJmmkx
12. Council of the European Communities, “Treaty on European Union” (1992)
13. European Defense Agency, “European defense spending hit new high in 2019”, Press Release (2021) https://bit.ly/3BMsa7J
14. David Chinn, “Preserving combat power when defense budgets are falling”, McKinsey & Company (2013) https://mck.co/3BMgMbC
15. NATO, Press Release, “Wales Summit Declaration” (2014) https://bit.ly/3nSez9Q
16. Lorne Cook, The Associated Press, “US NATO allies still short on defense spending targets”, Military Times (2020) https://bit.ly/3EM37U1
17. Ben Barry et. al., “Defending Europe: scenario-based capability requirements for NATO’s European members”, International Institute for Security Studies (2019)
18. European Union, “Eurobarometer”, All Surveys (2017-2021) https://bit.ly/3BFtyZG
19. Kieran Devine, “Britain’s wartime generation are almost as pro-EU as millennials,” London School of Economics (2019) https://bit.ly/3k2ijV6
20. Kaija Schilde, Stephanie Anderson, Andrew Garner, “A More Martial Europe: Public Opinion, Permissive Consensus, and EU Defence Policy”, European Security Journal, Vol. 28, No. 2, Routledge (2019)
21. Max Bergmann, Erik Brattberg, “Washington Should Push for a Stronger EU Foreign Policy”, War on the Rocks (2020) https://bit.ly/3BLa2Lk

Бележки:

[1] Irina Patrahau, Ankvita Singhvi, Michel Rademaker, Hugo von Manen, Rene Kleijn, Lucia van Geuns, “Securing  Critical Materials for Critical Sectors: Geopolitical Context”, Hague Centre for Strategic Studies (2020): 20

[2] Joseph Jupille, James Caporaso, Jeffrey Checkel, “Integrating Institutions”, Comparative Political Studies, Vol. 36, No. 1-2 (2003): 10

[3] Emanuel Adler, “Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics”, European Journal of International Relations, Vol. 3, No. 3, Sage Publications (1997): 320

[4] Jorg Monar, “The European Union’s Foreign Affairs System after the Treaty of Amsterdam”, European Foreign Affairs Review, Vol 2, No. 4, Kluwer Law International (1997): 413-416

[5] NATO, Press Release, “Defense Expenditure of NATO Countries” (2013-2020)

[6] NATO, Press Release, “Defence Expenditure of NATO Countries” (2021)

[7] European Commission: Eurobarometer (2017)

[8] Steven Erlanger, “Europe Vows to Spend More on Defense”, The New York Times (2019)

[9] Kaija Schilde, Stephanie Anderson, Andrew Garner, “A More Martial Europe: Public Opinion, Permissive Consensus, and EU Defence Policy”, European Security Journal, Vol. 28, No. 2, Routledge (2019): 153

[10] US Department of State, “Secretary of State Albright: Statement to the North Atlantic Council” (1998)

[11] Max Bergmann, “The EU Is the Military Ally the US Needs”, Foreign Affairs (2021)

[12] Council of the European Communities, “Treaty on European Union”, Title V, Article J (1992): 123

[13] European Defense Agency, “European defense spending hit new high in 2019”, Press Release (2021)

[14] David Chinn, “Preserving combat power when defense budgets are falling”, McKinsey & Company (2013)

[15] NATO, Press Release, “Wales Summit Declaration” (2014)

[16] Lorne Cook, “US NATO allies still short on defense spending targets”, Military Times (2020)

[17] Ben Barry et. al., “Defending Europe: scenario-based capability requirements for NATO’s European members”, International Institute for Security Studies (2019)

[18] European Union, “Eurobarometer, All Surveys” (2021)

[19] Kieran Devine, “Britain’s wartime generation are almost as pro-EU as millennials,” London School of Economics (2019)

[20] Kaija Schilde, Stephanie Anderson, Andrew Garner, “A More Martial Europe: Public Opinion, Permissive Consensus, and EU Defence Policy”, European Security Journal, Vol. 28, No. 2, Routledge (2019): 154

[21] Max Bergmann, Erik Brattberg, “Washington Should Push for a Stronger EU Foreign Policy”, War on the Rocks (2020)