Много политически институции в САЩ преживяват упадък. Не става дума за общ упадък на американското общество и цивилизация, макар че тази тема е изключително политизирана в дискурса за Америка. В случая, под политически упадък се има предвид просто, че конкретен политически процес, а понякога и отделна държавна институция, не работи или не се справя със задълженията си. Това е резултат от интелектуалната изостаналост и нарастващото влияние на бетонирали позициите си политици, пречещи на реформите и възстановяването на баланса. То не означава, че Америка безвъзвратно е поела по пътя на упадъка и разложението, или че нейната мощ и влияние по отношение на другите държави задължително ще отслабнат. В същото време реформирането на институциите е изключително трудна задача и няма гаранции, че ще бъде възможно без да породи големи сътресения в политическата система на САЩ. Затова, макар че отслабването и крахът не са едно и също нещо, дискусиите по тези теми все пак са свързани помежду си.
Генезисът на днешните проблеми на Америка
Има немалко диагнози за сегашните американски проблеми и неприятности. Според мен, не може да се изтъкнe една, единствена причина за институционалния упадък, също както липсва и каквато и да била по-обща представа за него. Като цяло обаче, към историческия контекст в анализа на политическите събития в Америка твърде често се използва погрешен подход, който на моменти се доближава до пълното му игнориране. Ако внимателно се вгледаме в историята на САЩ и я сравним с историята на другите либерални демокрации, можем са очертаем три ключови структурни характеристики на американската политическа култура, които в миналото бяха достатъчно добре развити и ефективни, но днес се сблъскват с много сериозни проблеми.
Първата особеност е, че в сравнение с другите либерални демокрации, в САЩ съдебната и законодателната власт (включително активността на двете водещи политически партии) продължава да играе прекалено значима роля в системата на държавното управление, за сметка на изпълнителната власт и нейния бюрократичен апарат. Традиционното недоверие на американците към правителството формира условията за това административните проблеми да се решават по съдебен път. С течение на времето обаче, това се превърна в изключително скъп и неефективен метод за управления на административните процеси.
Втората особеност е, че разширяването на групите със специфични интереси и на влиянието на различните лобита изкриви демократичните процеси и лиши правителството от възможността да работи ефективно. Това, което биолозите наричат "родов подбор" и "реципрочен алтруизъм" (т.е. предпочитанието към роднините и приятелите, с които се осъществяват взаимни услуги), представляват два естествени вида човешки връзки. Именно към този тип отношения се обръщат хората, когато съвременната обезличена власт започва да се разпада.
Третата особеност е, че в условията на идеологическа поляризация на федералната структура на управление, американската система на сдържания и противотежести, чието първоначално предназначение е да не допусне прекаленото усилване на изпълнителната власт, се превръща в своеобразна "забранителна власт", която условно бихме могли да наречем "ветокрация". Системата на вземане на решения се оказа твърде "пореста" и прекалено демократична, което и влияе отрицателно. Прекалено много играчи разполагат с инструменти за сдържане на корекциите в държавната и обществената политика. САЩ се нуждаят от по-мощни механизми за вземане на колективни решения, но заради прекалено голямата рола на съдебната власт в управлението на държавата и прекалено голямото значение на групите с общи интереси, подобни механизми едва ли могат да бъдат създадени в отсъствието на системна криза. В този смисъл, трите очертани по-горе структурни особености тясно се преплитат.
Трите ключови категории политически институции, каквито са държавата, върховенството на закона и отчетността, намират въплъщението си в трите видове власт в съвременната либерална демокрация: изпълнителната, законодателната и съдебната. Заради своето традиционно недоверие към държавната власт, Съединените щати винаги са акцентирали върху инструментите за сдържането и, към които се отнасят съдебната и законодателната власт, придавайки им по-голямо значение, отколкото на държавната и нейните легитимни фундаментални приоритети. Нещата стигат дотам, че през ХІХ век Америка бива наричана "държава на съдилищата и партиите". Онези държавни функции, които в Европа се реализират от бюрокрацията на изпълнителната власт, в САЩ биват оставени в ръцете на съдиите и членовете на Конгреса и Сената.
Създаването на съвременен, централизиран бюрократичен апарат, способен да упражнява юрисдикцията си върху цялата територия на страната, стартира едва след 1883, когато е приет Законът Пендълтън. Всъщност, САЩ започват, повече или по-малко, да приличат на съвременните европейски държави едва към края на Втората световна война, но по отношение на мащабите и обема на функциите на държавата, те си остават анормален феномен. В САЩ делът на разходите за държавния апарат в БВП на страната, както и общата сума на данъчните постъпление по отношение на БВП, продължават да са по-ниски, отколкото в повечето развити държави членки на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР).
Макар че американската държавна власт е по-ограничена, в сравнение с повечето европейски държави, в абсолютно изражение, през последния половин век тя бързо нараства. В същото време, изглеждащият необратим процес на разширяване пълномощията на американската държава през ХХ век прикрива упадъка на нейното качество. На свой ред, влошаването на качеството на държавното управление сериозно усложнява борбата с бюджетния дефицит. Няма как да се реши проблемът с количеството, ако паралелно с това не се решава и проблемът за качеството, или мощта.
Влошеното качество на американското държавно управление
Влошаването на качеството на американското държавно управление е пряко свързано с "държавата на съдилищата и партиите", която през последните петдесет години отново се върна в центъра на сцената. Съдилищата и законодателните органи все повече узурпират пълномощията на изпълнителната власт, поради което действията на правителството стават все по-несвързани и неефективни. Заради устойчивия преход към сферата на съдебната власт на онези функции, които в другите развити демокрации са прерогатив на административната бюрокрация, станахме свидетели на рязко нарастване на скъпоструващото съдопроизводство, забави се процесът на вземане на решения, а прилагането на правото се осъществява изключително непоследователно. Вместо да сдържат държавната власт, съдилищата се превръщат в алтернативен инструмент за нейното разширяване. Колкото и да е парадоксално, но в стремежа си да не предоставят прекалено много пълномощия на "голямата държава", САЩ в крайна сметка създадоха много голяма държава, която при това стана и по-малко подотчетна, тъй като е съсредоточена предимно в ръцете на съдилищата, които не се избират от никого.
Междувременно, групите със специфични интереси, които след приемането на Закона Пендълътън, загубиха възможността директно да подкупват законодателната власт и да "хранят" клиентите си, откриха нови, при това напълно законни, начини за контрол над законодателите. Тези групи деформират системата на данъците и разходите и повишават общото ниво на дефицита, благодарение на способността си да манипулират бюджета за собствена изгода. Понякога те използват съдилищата за постигането на тези и други предимства и влошават качеството на държавното управление чрез многобройните и често противоречиви инструменти, които използват за да си гарантират подкрепа в Конгреса. В същото време, прекалено слабата изпълнителна власт обикновено не е в състояние да ги спре.
Всичко това доведе до сегашната криза на представителността. Обикновените американци усещат, че уж демократичната власт вече не изразява техните интереси, а вместо това обслужва интересите на различни сенчести елити. Този феномен има една особеност, а именно, че тази криза на представителността е резултат най-вече на реформите, които уж трябваше да направят системата по-демократична. Както узурпацията на пълномощията на изпълнителната власт от съдебната система, така и разширяващото се влияние на групите със специфични интереси ерозира доверието към държавата. Недоверието към изпълнителния орган пък поражда искания за допълните правни средства за "сдържане" на администрацията, което пък още повече понижава качеството и ефективността на управлението, ерозирайки автономията на чиновническия апарат. Може да изглежда парадоксално, но ограничаването на автономията на бюрокрацията на свой ред води до появата на мудна, ограничена от многобройни правила, непоследователна и невъзприемчива към иновациите държавна власт. Обикновените американци вероятно биха обвинили за тези проблеми чиновниците (сякаш последните са доволни, че са принудени да работят под бремето на многобройните и сложни предписания, наложени им от съдилищата и законодателните органи, пред които те са безсилни). Те обаче не са прави. Проблемът на американското държавно управление е свързан не толкова с безотговорността на бюрокрацията, а с общата система, предоставяща сериозни административни пълномощия на съдилищата и политическите партии.
С други думи, проблемите на американското държавно управление са породени от структурния дисбаланс между силата и компетентността на държавата, от една страна, и институциите, изначално призвани да сдържат държавата, от друга. В САЩ има прекалено голямо присъствие на закона и прекалено много "демокрация" под формата на намеса на законодателната власт, в сравнение с възможностите на държавното управление. Ще се опитам да илюстрирам тази теза с помощта на няколко исторически примера.
Сред най-великите преломни моменти в американската история през ХХ век е решението на Върховния съд от 1954 по делото на Браун срещу Департамента по образованието, с което се обявява за противоконституционно съдебното решение от ХІХ век до делото на Плеси срещу Фъргюсън, наложило расовата сегрегация в училищата на САЩ. Решението от 1954 дава началото на движението за граждански права, което през следващите десет години успява да премахне формалните прегради по пътя към расово равенство и гарантиране правата на афроамериканските и другите малцинства в страната. Още преди това обаче, съдилищата натрупват сериозен опит в борбата за организационни права на професионалните синдикати. Новите социални правила, съобразени с тези права, стават модел за подражание на следващите обществени движения от края на ХХ век - от тези, защитаващи околната среда и правата на жените, до тези, ангажирани със сигурността на потребителите и еднополовите бракове.
Тази героични история е толкова добре позната на американците, че те рядко осъзнават, колко изключителна е всъщност. Основна движеща сила в делото на Браун е частната доброволческа Национална асоциация за съдействие на прогреса на цветнокожото население. Несъмнено, подобна инициатива биха могли да лансират само частни организации, защото властите в южните щати са контролирани от привърженици на сегрегацията. Тоест, една от най-важните промени в американската обществена политика става факт не защото за нея са гласували в Конгреса, в качеството му на представител на нацията, а защото частни лица стартират съдебни процеси, т.е. използват съдебната система за да променят съществуващите правила. По-късните промени, като например закона за гражданските права или закона за избирателните права, които слагат край на дискриминацията в тези сфери, са резултат от действията на Конгреса, но дори и в тези случаи практическото им прилагане се осъществява с решения на съда по искане на частни организации.
Нито една друга либерална демокрация не действа по този начин. През втората половина на ХХ век всички европейски държави минават през подобен процес на промени в правния статут на расовите и етническите малцинства, а също на жените и на хомосексуалните. Във Великобритания, Франция и Германия обаче, тези резултати са постигнати вследствие на това, че техните министерства на правосъдието внасят съответните закони за одобрение в националните парламенти. Промените в законодателството нерядко също са резултат от обществен натиск, но ги осъществява самата власт, а не частни организации, действащи в тандем със съдебната власт.
Американската специфика
Корените на тази американска специфика могат да се открият в историческата последователност, в която се развиват трите вида институции. Така, във Франция, Дания и Германия първоначално възниква законодателството, после съвременната държава и едва след това демокрацията. Историческото развитие на САЩ обаче протича по-различно. Там традицията на общото британско право е наложена още от самото начало в тринайсетте северноамерикански колонии (подписали Декларацията за независимост и поставили началото на Съединените американски щати - б.р.). После, в резултат от извоюването на независимостта, възниква демокрацията, а след това се появява и започва да се развива съвременната държава. Всъщност, според мнозина, по своята базова структура, американската държава си остава същата, като по време на династията на Тюдорите (именно по тяхно време започва британската колонизация на Америка - б.р.) и тази структура е наложила мощен отпечатък върху американските институции по времето на първите заселници. Но, каквито и да са причините, американската държава винаги е била по-слаба и е разполагалаа с по-малко възможности, отколкото държавите в Европа и Азия. Следва да отбележим също, че недоверието към властта не е монопол на консерваторите: мнозина левичари също се безпокоят от факта, че националните институции са "заробени" от могъщите корпоративни групировки и предпочитат да постигат търсените от тях резултати, активизирайки масите и използвайки съдилищата.
В резултат, след победата на движението за граждански права в Америка възниква това, които Робърт Кейгън нарича "антагонистично законодателство". Юристите винаги са играели прекалено голяма роля в американския обществен живот, но тази роля нараства многократно в бурния период на социални промени през 60-те и 70-те години на ХХ век. По онова време Конгресът приема над двайсет важни закони, касаещи гражданските права и защитата на околната среда - от безопасността на хранителните продукти и премахване на токсичните отпадъци до частните пенсионни фондове и трудовата безопасност и хигиена. Това представлява колосално разширяване на регламентиращата държавна власт, зародила се в "ерата на прогреса" и в периода на Новия курс, което днес бива подложено на толкова критики от американския бизнес и консерваторите.
Тази система е прекалено сложна и неповратлива, но не заради броя на законите, нормите и правилата, на които се крепи, а заради онези юридически формалности, с помощта на които се реализира на практика. Конгресът решава да бъдат създадени огромен брой всевъзможни федерални институции, като Комисията за равните възможности, Агенцията за защита на околната среда, Управлението за безопасност и хигиена на труда и т.н., но не е склонен да им даде достатъчно ясни пълномощия за налагане на правила и тяхното спазване, с каквито се ползват държавните органи в Европа и Япония например. Вместо това, той възлага на съдилищата да следят за спазването на закона и да налагат изпълението му. Тоест, Конгресът съзнателно съдейства за разширяването на съдопроизводството, увеличавайки броя на страните, имащи право да се обръщат към съда и разпространявайки това право дори върху онези, които само косвено и съвсем слабо са засегнати от едно или друго правило.
Така например, федералните съдилища промениха чл.7 от Закона за гражданските права от 1964, "превръщайки един слаб закон, поставящ в центъра на вниманието преднамерената дискриминация, в смело разпореждане, позволяващо да се търсят компенсации за дискриминация, допускана в миналото". Вместо да осигурят на федералните чиновници адекватни пълномощия за принудителна налагане спазването на закона, "републиканците в Сената, на практика, съществено приватизираха функциите на обвинението. Те превърнаха частните искове в основа за прилагането на въпросния чл.7, създавайки механизъм, който с течение на времето породи огромно количество съдебни процеси по искове на частни лица и страни". Броят на тези дела в САЩ нарасна от по-малко от сто годишно, през 60-те, до 22 000, в края на 90-те. През този период разходите за адвокатски услути нарастват шест пъти. При това рязко скачат не само преките разходи за съдебни дела, но и косвените разходи, което е свързано със забавянето на процесите и неяснотата относно резултата на разглежданите дела.
Така онези конфликти, които в Швеция или Япония се решават в хода на спокойни консултации между заинтересованите страни, с посредничеството на бюрократичния механизъм, в САЩ се превръщат в истински съдебни битки. А това поражда редица неблагоприятни последици за държавното управление, сред които са "неопределеността, сложните процедури, дублирането, незавършения характер на правораздаването и големите операционни разходи". Отделяйки правоприлагането от бюрокрацията, американската система се оказва и по-малко прозрачна. В европейската парламентарна система всяко ново правило, издадено от държавните чиновници, се подлага на щателна проверка, то се дебатира и може да бъде променено чрез политически действия на поредните избори. В САЩ обаче, политиката се прави на парче в хода на тясноспециализиран, следователно непрозрачен, процес с участието на съдии, които не се избират от никой и които обикновено заемат поста си пожизнено. Освен това, ако една от страните изгуби битката в един съд, може да я продължи в друг чак до момента на изпълнение на решението. Именно такъв беше случаят със закона за достъпното медицинско обслужване, станал известен като Obamacare.
Огромните възможности за водене на съдебни дела, осигуриха достъп до съдопроизводството, а следователно и власт, на редица лишени преди това от него групи от населението, като започнем с афроамериканците. Именно по тази причина американските леви толкова ревностно защитават съдопроизводството и правото на достъп до него (пак по същата причина съдебните адвокати създадоха собствена лобистка група, която е тясно свързана с Демократическата партия). Всичко това обаче е свързано с гигантски разходи, пряко касаещи качеството на обществено-държавната политика. Като подходящ пример, Робърт Кейгън посочва делото за удълбочаването на пристанище Оуклънд.
През 70-те години на миналия век пристанище Оуклънд престъпва към планиране на удълбочаване дъното на порта, така че той да може да приема по-големи контейнеровози. Планът обаче следва да бъде утвърден от редица държавни институции, сред които са инженерните войски на САЩ, Управлението за лов и риболов, Националната служба за морски риболов, Агенцията за защита на околната среда и съответните ведомства на щата Калифорния. Съдилищата започват да разглеждат множество искове против многобройните варианти на плановете за удълбочаване на дъното и отстраняване на токсичните материали от пристанището. В резултат от това, всеки подобен план се сблъсква с многобройни протакания, както и със сериозно оскъпяване. В отговор, Агенцията за защита на околната среда предпочита за заеме пасивна и отбранителна позиция. Окончателният план за удълбочаване на дъното влиза в сила едва през 1994, като разходите за реализацията му неколкократно надхвърлят първоначално обявените.
Има огромен брой подобни примери в най-различни сфери от дейността на американската държава. А резултатът от тях е, че съдилищата, съвместно с Конгреса, на практика, съдействат за гигантското разширяване на държавните органи, без това да повиши ефективността на тяхната работа. Сред стотиците примери са програмите за специално образование за умствено изоставащи деца и деца-инвалици, разходите по които, от 70-те години насам, нарастват като гъби след дъжд в резултат от законодателно утвърдените от Конгреса през 1974 обширни правомощия. Последните, на свой ред, възникват въз основа на решенията на федералните окръжни съдилища, че децата със специфични потребности имат "права", които трудно могат да се сравняват с другите обществени блага и за които е трудно да се формулират критерии по принципа "разходи-ползи". Нещо повече, Конгресът упълномощава съдилищата да тълкуват тези правомощия и практическата им реализация, макар че те далеч не са институции, способни да функционират в рамките на бюджетни ограничения и сложни политически компромиси.
Възможното решение на проблема
Съвсем не е задължително решението на този проблем да се търси там, където предлагат мнозина консерватори и либертарианци. Всъщност, те предлагат просто да бъде сложен край на държавното регулиране и да бъде "ликвидирана" държавната бюрокрация. Само че задачите, които решава държавният апарат, като например гарантирането на гражданските права и защитата на околната среда, често са исключително важни и частният пазар не може да се справи с тях, ако ги оставим само на него. Консерваторите често не осъзнават, че именно недоверието към държавата принуждава американската система да се обръща към административното управление въз основа на съдебни решения, което е много по-малко ефективно, отколкото в онези демокрации, където има силна изпълнителна власт. Впрочем, американските прогресисти и либерали също са съучастници в създаването на тази система. Те гледат с недоверие на държавните чиновници, допуснали сегрегацията в училищата на южните щати, или попаднали в мрежите на интересите на едрия бизнес, затова активно се включват в процеса на осъществяване на обществената политика от съдиите, които не се избират от никого. Тоест, всеки има своите причини, но именно тези причини, в своята съвкупност, пораждат сегашната мащабна неработоспособност на американското държавно управление.
Този децентрализиран и базиращ се на юриспруденцията подход към управлението е тясно свързан с друга отличителна черта на американската политическа система: податливостта и на натиска на различните лабистки групи. Подобни групи са в състояние да постигат целите си, действайки против властите пряко, с помощта на съда, както се случи наскоро, когато редица компании за търговия на дребно заведоха дело срещу Федералния резерв във връзка с таксите за обслужване на дебитните и кредитни карти. Те обаче имат и друг, много по-мощен канал за въздействие, притежаващ далеч по-големи правомощия и ресурси и това е американският Конгрес.
През ХІХ век американската политика се гради най-вече на принципите на личните контакти и подкупите. Политиците си гарантират подкрепата на избирателите, обещавайки им индивидуални привилегии, нерядко под формата на малки услуги, любезности, а понякога и на пряко купуване на гласове. Най-често обаче става дума за обещания за работа в държавни учреждения, като пощата или митницата например. Тези възможности за гарантиране на изборна подкрепа водят до сериозни последици, например до корупция във властта, когато политическите лидери и членовете на Конгреса обират каймака на държавните ресурси, които контролират.
Тези исторически форми на корупция и подкуп биват прекратени (поне в общи линии) след 80-те години на ХІХ век, когато набира сили движението на реформи в държавния бюрократичен апарат. Днес на федерално равнище, трудно можем да видим прояви на подобна "старомодна" корупция. Наистина важните дипломатически постове продължават да се разпределят сред основните "донори" на съответните избирателни кампании, но американските политически партии вече не практикуват масово раздаване на държавни длъжности на своите политически активисти и спонсори. В същото време обаче, търговията с политическо влияние срещу пари се връща отново в американската политика, и то в много сериозни мащаби. При това този път тя е напълно легална и борбата с нея е много по-трудна.
В американското законодателство вземането на подкуп се смята за углавно престъпление и се дефинира като сделка, в рамките на която политик и частна страна се договарят за взаимен обмен на услуги. За разлика от този тип чисто пазарна сделка, ако някой поднесе подарък на някого и ведната поиска от него ответен подарък, получателят на подаръка със сигурност би се почувствал обиден и би се отказъл от него. Но, ако предполажим, че няма подобно искане, получателят все едно би се чувствал морално задължен на другата страна, затова със сигурност би отвърнал с любезност на проявената към него любезност, макар и на друго място и по друго време. Законът забранява само пазарните сделки, а не размяната на любезности. А именно на тази размяна се гради цялата американска "индустрия на лобизма".
Вече споменах по-горе, че родовият подбор и реципрочният алтруизъм са два естествени вида човешки връзки. Те не са сред постъпките, на които трябва да се учиш, те са генетично закодирани в мозъка и емоциите ни. Във всяка култура, човек, който получава подарък от друг член на обществото, се чувства морално задължен да му се отблагодари. Неслучайно Макс Вебер нарича първите държави "надследствени имения", защото те се смятат за лична собственост на своя управлник, който щедро раздава административните постове на своите роднини или приятели. Тоест, този тип държави се градят на основата на естествените форми на човешките връзки.
За разлика от тях, съвременните държави създават строги правила и стимули за да преодолеят тенденцията към предпочитане на семейните и приятелските връзки. Те включват практиката за провеждане на конкурси за всяка държавна длъжност, квалификационна оценка на достойнствата и заслугите, правила относно конфликта на интереси, както и закони против непотизма и корупцията. В същото време обаче, силата на естествените човешки връзки е толкова голяма, че те постоянно напомнят за себе си, постоянно се завръщат. И, за да се противодейства на това, следва непрекъснато да се проявява бдителност. Проблемът е, че ние, американците сме загубили тази бдителност. Американската държава се е превърнала в истинско "наследствено имение". В това отношение, САЩ не се различават особено от китайската държава в късната епоха на династията Хан, от режима на египетските мамелюци, преди да бъдат разгромени от османците, или от държавата в предреволюционна Франция. Правилата на противодействие на откровения протекционизъм и семейственост продължават да са достатъчно силни, за да не допуснат повсеместното разпространение на подобно патримониално поведение, но проявите на "реципрочния алтруизъм" във Вашингтон вече са достигнали застрашителни размери. Това е основният канал, посредством който лобистките групи развращават и корумпират държавната власт. Тези групи могат да упражняват влияние върху членовете на Конгреса по напълно законен начин, за което им е достатъчно просто да направят парично дарение, а след това да очакват определени необозначени ответни услуги. В други случаи членовете на Конгреса сами инициират подобни сделки с размяна на подаръци, демонстрирайки благосклонно отношение към определени кръгове, като разчитат да получат възнаграждението си за това на по-късен етап, независимо дали под формата на парични дарения за избирателната си кампания, или чрез други жестове, които могат да бъдат осребрени по-нататък. В много случаи, става дума за своеобразно "безналично плащане". Така например, конгресменът, който участва в конференция за регулирането на вторичните ценни книжа, която се провежда в някой скъп курорт, със сигурност ще изслуша множество презентации за това как следва да бъде (или пък да не бъде) регулиран банковия сектор. Със сигурност обаче, той няма да чуе никакви сериозни алтернативни аргументи, идващи отстрани, т.е. извън банковата сфера. В този случай политикът бива спечелен за каузата не с пари (макар че и в тези случаи се харчат немалки средства), а по един по-скоро интелектуален начин, доколкото той ще остане само с положителни впечатления за позицията, прокарвана от съответната лобистка група.
Бумът на лобизма
Бурният ръст на този тип групи и на лобистките сили, като цяло, във Вашингтон е наистина изумителен. През 1975 там фукционират 175 официално регистрирани лобистки групи, а само десет години по-късно броят им е 2500. През 2009 броят на регистрираните лобисти нараства до 13700, като годишните им разходи се оценяват на 3,5 милиарда долара. Разрушителните последици от тази активност за американската държавна политика могат да се видят в най-различни сфери, като започнем с данъчното законодателство. По принцип, всички данъци ограничават възможността на пазарите ефективно да разпределят ресурсите. Както е известно, най-ефективните данъци са онези, които са прости, еднообразни и предсказуеми, тъй като позволяват на бизнеса да планира своите действия и да инвестира капиталите си. В същото време, американският данъчен кодекс представлява пълна противополжност на простотата, еднообразието и предсказуемостта. Номиналната данъчна ставка на данъка върху печалбите на корпорациите в САЩ е по-висока отколкото в повечето други развити държави. На практика обаче, само малко американски компании плащат данъците си по нея, тъй като корпоративният бизнес си е извоювал маса отстъпки, изключения и привилегии. Често тези привилегии представляват вратички в закона, позволяващи прехвърлянето на печалбите в офшорните зони и в различни арбитражни схеми.
Някои политически анализатори твърдят, че всички тези пари, както и активността на лобистите, не са довели до сериозни промени в политиката, съобразени с желанията на въпросните лобита. Не по-малко са политолозите, според които огромните средства, изразходвани за предизборни рекламни кампании, не оказват забележимо влияние върху резултатите от изборите. Подобни аргументи ми се струват неверни, особено имайки предвид размерите на средствата, които уж са били похарчени напразно. Авторите им игнорират обстоятелството, че бизнесът и лобистите често се стремят не към формулирането на нова политика и правила, а просто към изкривяването и заобикалянето на действащите закони, с помощта на методите на "регулаторното пиратство" на бюрократично-административно равнище, което не се намира в пряката зона на видимост на политиците.
Законодателният процес в САЩ винаги е бил много по-фрагментиран, отколкото в държавите с парламентарна система и дисциплинирани партии. Бъркотията с комисиите на Конгреса, чиито пълномощия често съвпадат или се пресичат, нерядко води до конфликти и дублиране. Така във федералния закон за достъпните жилища от 1990 се съдържат три различни предложения относно проблема, който би трябвало да реши въпросният закон. Има много санкционирани способи и за реализацията на закона за чистия въздух. Конгресът иска федералното правителство да осъществява евтини и ефективни покупки на стоки и услуги, но в същото време въвежда за съответните държавни фирми, осъществяващи тези покупки, изключително обременяващи правила ("Правила за осъществяване на покупките за нуждите на федералните власти"). За разлика от този вид сделки в частния сектор, държавните следва да се реализират в съответствие със строга процедура и почти винаги са застрашени от обжалване. В много случаи отделни конгресмени пряко се месят в тази дейност, стремейки се сделките да се осъществяват така, че да са от полза за избирателите им. Това се отнася най-вече за големите и скъпоструващи доставки за Пентагона, които на практика се превръщат в програми за заетост на населението. При това новите работни места се разпределят от конгресмените, ползващи се с по-голямо влияние.
Когато Конгресът предоставя на някого сложни и често противоречащи си правомощия, държавните институции се оказват, до голяма степен, лишени от възможността да следват самостоятелна политика и да приемат целесъобразни решения, съобразени със здравия смисъл. Тази ерозия на административната автономия поражда низходяща спирала. Сблъсквайки се с неефективността на бюрокрацията, Конгресът и обществото започват да критикуват "разточителността, измамите и злоупотребите" във властта и се опитват да решат проблема, въвеждайки още по-подробни ограничителни правила, което в крайна сметка води до ръст на разходите и понижаване на качеството.
Примерите за тази низходяща спирала и за разрушителната намеса от страна на Конгреса са безброй. Някои от тях буквално се набиват на очи. Така, законът за достъпната здравна грижа (АСА), който администрацията на Обама прокара през Конгреса през 2010, беше превърнат от законодателните органи в чудовищно безобразие в резултат от многобройните отстъпки и допълнителни плащания на различните лобистки групи - от лекарите до застрахователните компании и фармацевтичните предприятия. В други случаи тези групи се опитват да блокират законите, вредящи на собствените им интереси. Така, най-простият и най-ефективен отговор на финансовата криза през 2008-2009 и на непопулярното решение за оказване на финансова помощ на банките за сметка на средствата на данъкоплатците, би могъл да стане закон, стриктно дефиниращ обема на резервите на финансовите институции или поне значително повишаващ изискванията към него, което на практика би имало същия ефект. Ако съществуваше подобен лимит, поемащите необмислени рискове банки биха фалирали без да провокират криза на цялата система и на правителството нямаше да се налага да ги спасява. По примера на закона Глас-Стийгъл от времото на Голямата Депресия, и този закон би могъл да се вмести само на няколко страници.
По време на дебатите в Конгреса за финансовото регулиране обаче, тази възможност въобще не бе дискутирана. Вместо това станахме свидетели на реформата на Уолстрийт и закона Дод-Франк за защита правата на потребителите. Макар че тези мерки все пак са нещо по-добро от пълната липса на регулация, те са изложени на стотици страници, като към тях се прилагат и многобройни подробни правила (много от които все още дори не са изготвени). Всичко това води до гигантски разходи на банките и, съответно, на потребителите. Вместо просто да бъдат дефинирани пределните размери на банките, законът създава Федерален съвет за надзор на стабилността, на който е поставена гигантската (и вероятно неизпълнима) задача да дава оценка и да управлява институциите, генериращи системни рискове. В крайна сметка, това няма как да реши проблема на банките, които са прекалено големи за да им се позволи да фалират. Може никога да не видим ясни улики за наличието на връзка между даренията на банките за избирателните кампании и начина, по който гласуват отделни конгресмени. Няма как да повярваме обаче, че легионите лобисти на банковия сектор не са оказали никакви влияния върху окончателния вариант на закона Дод-Франк както и върху начина, по който неговите постановки се тълкуват в различните норми и правила.
Влиянието на деловите среди и техните пари върху Конгреса поражда огромно отвращение у обикновените американцци. Усещането, че демократичният процес е извратен или "откраднат" е налице не само в двата края на политическия спектър. И републиканците от "Чаеното парти" на десния фланг, и либералните демократи на левия смятат, че лобистките групи упражняват неправомерно политическо влияние, опитвайки се да гарантират печалбите си с всички възможни средства. Оказва се, че и едните, и другите са прави. В резултат доверието към Конгреса падна до исторически минимум и днес подкрепата за него се измерва с еднозначни цифри.
Налице са редица исторически и социологически анализи, потвърждаващи тези твърдения. Така, още през 1982, в книгата си "Възходът и упадъкът на нациите", покойният Мансур Олсън подчертава зловредните последици от активността на лобистките групи за икономическия растеж, а в крайна сметка и за демокрацията. Анализирайки, в частност, постоянния икономическа спад във Великобритания през целия ХХ век, той твърди, че в периодите на мир и стабилност демокрациите демонстрират склонност да формират все нови и нови лобистки групи, които вместо да концентрират усилията си върху икономическата активност с цел създаването на материални блага, използват политическата система за получаване на всевъзможни улеснения и привилегии. В своята съвкупност, тези улеснения и привилегии са непродуктивни и излизат скъпо на обществото, но проблемите на колективните действия пречат на пострадалите да се организират и да започнат борба например срещу банковия сектор или пък с производителите на царевица, които много по-бързо обединяват усилията си в защита на своите интереси. В резултат обществото става все по-пасивно, като този процес може да бъде спрян само от някакво мощно сътресение, например от избухването на война или революция.
Гражданското общество и демокрацията
От друга страна, макар подобен анализ да изглежда правдоподобен и достоверен, съществува и далеч по-позитивно разбиране за предимствата на гражданското общество и доброволните организации за здравето на демокрацията. Добре известна е тезата на Токвил, че американците са силно предразположени към създаването на частни общества и организации, които според него представляват "демократична школа", тъй като утвърждават навика хората да се обединяват за реализацията на една или друга обществена цел. Сами по себе си, хората са слаби и само ако се обединят в името на общата цел, те, освен всичко друго, могат да се противопоставят на тиранията. Тази традиция се пропагандира в края на ХХ век от такъв известен учен като Робърт Пътнъм, който твърди, че въпросната предразположеност към самоорганизация ("социален капитал") е полезна за демокрацията, но в края на ХХ век тя се оказва застрашена.
Президентът Джеймс Мадисън (1809-1817) също се е отнасял положително към групите с общи интереси. Разбира се, той е бил наясно за вредния потенциал на т.нар. "фракции", но това не го е безпокояло особено, тъй като в огромната Америка е имало твърде много подобни групи, което не позволява на нито една от тях да доминира над останалите. Както посочва професор Тиъдър Лоуи, "плуралистичните" политически теоретици от средата на ХХ век, се придържат към сходни с тези на Мадисън възгледи, обявявайки се против техните критици, като Чарлс Райт Милс например. Разнообразните групи със специфични интереси си взаимодействат, пораждайки определени обществени интереси, също както конкуренцията на свободния пазар генерира обществено благо посредством хората, преследващи своите частни интереси. В същото време, Лоуи смята, че опитите на държавата да регулира този процес са неоправдани, защото липсват достатъчно основания за поставянето на "общественото благо" над тесните интереси на отделните групи. В решението си по делото на Бъкли против секретаря на Сената на САЩ Валео и организацията Citizens United, на практика, се утвърждава благоприятното тълкуване на това, което Лоуи нарича "либерализъм на групите с общи интереси".
За съжаление обаче, "групите с общи интереси" и "частните организации" са просто двете имена на един и същи феномен. Как можем да постигнем компромис между тези диаметрално противоположни гледни точки, първата от която смята, че въпросните групи "ерозират демокрацията", а втората - че са необходим елемент на здравата демокрация?
Най-очевидният начин е да се опитаме да разграничим "добрата" организация на гражданското общество от "лошата" група с общи интереси. Първата, ако използваме терминологията на покойния Албърт Ото Хиршмън, "се ръководии от страстите, а втората - от интересите". Първата може да бъде неправителствата организация, бореща се за изграждането на жилища за бедните, или лобистка организация, която отстоява обществените интереси, защитавайки природната среда по крайбрежието. Втората пък може да бъде лобистка група, защитаваща интересите например на производителите на захар или пък на големите банки, чиято единствена цел е гарантиране на максимални печалби за компаниите, за които работи. Освен това, Пътнъм се опитва да очертае разликата между малките обединения, разчитащи на активното участие на своите членове, и "членските организации", в които най-важното е плащането на членския внос.
За съжаление, тези две разграничения не издържат сериозна критика. Твърдението на една организация, че работи за обществените интереси, съвсем не означава, че това наистина е вярно. Така например, една организация на медици, призоваваща за това да се отпускат повече средства за борба с определена болест (например със СПИН), може на практика да изкриви обществените приоритети, отнемайки средства, необходими за борбата с друго, също толкова смъртоносно, заболяване. При това ще го направи само, защото е в състояние да упражни по-силно влияние върху общественото мнение. От друга страна, фактът, че групата с общи интереси преследва користни цели съвсем не означава, че претенциите и са незаконни или необосновани, че тя по дефиниция не може да работи за общественото благо или, че няма право да бъде представена в политическата система. Ако някой необмислен закон или директива вреди сериозно на определен отрасъл, той има правото да поиска от Конгреса да я отмени.
Независимо дали ни харесва, лобистите често са важни източници на информация за последиците от едни или други действия на държавата. В продължителните битки между прирозащитните организации и корпорациите, претендиращите че отстояват обществения интерес природозащитници невинаги са прави по отношение на компромиса между устойчивото развитие, отчитащо бъдещите потребности, печалбите и работните места. Това нагледно се демонстрира от цитирания по-горе пример с удълбочаването на пристанището на Оуклънд.Основният аргумент срещу многобройните групи с общи интереси е свързан с изкривената представа за тях. Така в известния си труд "Полусуверенната нация", появил се през 1960, политологът Елмър Ерик Шатшнайдер твърди, че реалната демократична практика в Америка няма нищо общо с популярния имидж на САЩ като държава "на народа, за народа и в името на народа". Политическите резултати рядко отговарят на предпочитанията на масите поради твърде ниското ниво на тяхното участие и на политическото им съзнание. Реалните решения се вземат от много по-тесни групи от организирани хора с общи интереси. Същият аргумент можем да открием трудовете на Мансур Олсън, който посочва, че не всички групи са еднакво способни да се самоорганизират за предприемането на определени колективни действия. Групите с общи интереси представляват по-скоро най-организираната и най-богата (което често е едно и също) част на американското общество. Неслучайно интересите им почти винаги са в разрез с интересите на слабо организираните маси, които често са бедни, зле образовани и съществуват в периферията на обществото.
Политологът Морис Фиорина също посочва, че американската "политическа класа" е много по-поляризирана, отколкото американската нация. Повечето американци стоят на умерени или компромисни позиции по много спорни въпроси - от абортите и бюджетния дефицит, до вероучението в училищата и еднополовите бракове. За разлика от тях, партийните активисти винаги са по-идеологизирани и по-често заемат крайни позиции, както на левия, така и на десния фланг. В същото време обаче, това мнозинство, стоящо на центристки позиции, не влага нито особена страст, нито въодушевление, отстоявайки мнението си. То има определени трудности с предприемането на колективни действия и обикновено е неорганизирано.
Действително, непредставителните групи с общи интереси са рожба на корпоративната Америка и десните сили. Най-влиятелните организации в демократичните държави са синдикатите, природозащитните и женските организации, дружествата за защита правата на хомосексуалните, престарелите, инвалидите, коренните народи и практически всички други слоеве на обществото. Една от причините американският държавен сектор толкова трудно да се поддава на реформиране е съпротивата на синдикатите. Сперед теорията за плурализма, съвкупността от всички тези съперничещи си групи формира обществения интерес. Но поради това, че тесните групови интереси са прекалено силно представени, тази съвкупност по-често лишава представителната демокрация от възможността наистина да отразява обществените интереси.
Впрочем групите с общи интереси, както и плуралистичната гледна точка, разглеждаща обществения интерес просто като съвкупност от отделни частни интереси, имат и друг проблем. Подобна съвкупност ерозира възможността за дискусия и игнорира способите, с чиято помощ индивидуалните предпочитания биват оформени от диалога и общуването. В класическата атинска демокрация, както и на заседанията на общините в Нова Англия, от които се възхищава Токвил, гражданите пряко общуват помежду си. Лесно е да бъде идеализирана подобна "демокрация в малки мащаби" и да се сведат до минимум реалните различия, съществуващи в големите общества. Всеки експерт ще ви каже обаче, че гледната точка на индивидите по вълнуващите ги теми може да се промени в резултат от трийсетминутна дискусия с хора, придържащи се към други възгледи, стига те да разполагат с повече информация и дискусията да се води в рамките на вежливостта и коректността. Малцина от борещите се за едни или други специфични цели ще продължат да настояват, че те са по-важни от всички други полезни и важни неща, ако бъдат подробно запознати с интересите и потребностите на останалите. Тоест, един от проблемите на плуралистичната теория е в нейната изначална предпоставка, че интересите са постоянни и, че ролята на законодателите е само да бъдат тяхна трансмисия, а не да отстояват собствените си възгледи, формирали се в хода на дискусията им с други политици и с обществото.
И това не е просто реторика. Мнозина съвсем правилно отбелязват, че днес никой в американския Конгрес вече не води каквито и да било дискусии. "Дебатите" в Конгреса се свеждат до излагането на поредица от тези, предназначени не за колегите, а за аудиторията от активисти и лобисти, които винаги са готови да накажат конгресмена, дръзнал да се отклони от техния дневен ред и цели в резултат от дискусиите и получената допълнителна информация и знания. А това води до появата на бюрократични правомощия, разработвани от лобистките групи, които ограничавата независимостта на държавните чиновници.
Нещо повече, в добре функциониращите системи на държавното управление дискусиите често се водят не толкова в законодателния орган, а в самия бюрократичен апарат. Чиновниците не просто разговарят помежду си, а става дума за сложна последователност от консултации между държавните служители и компаниите, в които не участват изпълнителите, доставчиците на услуги, обществените организации, медиите и другите източници на информация за интересите и позициите на обществото. Конгресът благоразумна санкционира провеждането на задължителни консултации в знаковия си закон от 1946 относно процедурата за вземане на административни решения, който изисква от съответните органи да публикуват предлаганите промени в съществуващите правила и да стимулират хората да изказват мнението си по тях. Само че тези консултативни процедури бяха силно бюрократизирани и постепенно се превърнаха в чиста формалност, като решенията днес се вземат не на основата на истински консултации и дискусии, а в резултат от политическата конфронтация между добре организираните групи с общи интереси.
Упадъкът на американската политика
Прехвърлянето на административните функции в сферата на правосъдието и влиянието на лобистките групи върху Конгреса са пример за упадъка на американската политика. Тези феномени са вкоренени дълбоко в политическата култура на Америка, както и в сравнително новите политически реалности, като крайната поляризация между двете основни партии например. Един от източниците на този упадък е интелектуалната леност. Другите демократични държави невинаги споделят американската теза, че юристите и съдебните процеси следва да бъдат интегрална част от държавното управление, но тази практика до такава степен се е вкоренила в САЩ, че вече се смята за безалтернативна.
Истината е, че това не е идеологически проблем, а политическа традиция, с която са съгласни и левите, и десните. По същия начин, макар че мнозина се възмущават от несъразмерно голямото влияние на лобистките групи в Конгреса, елитът (като започнем с Върховния съд) не си мърда пръста за решаването на този проблем.
Фундаменталните причини за политическия упадък, като интелектуалната леност и влиянието на отделните групи от елита, са характерни за всички демокрации. Освен това има проблеми, с които се сблъскват всички държави, независимо дали са демократични или не. В другите демократични страни, също има проблем с прекаленото участие на правосъдието и групите със специфични интереси в държавното управление. Само че степента на въздействие на въпросните лобистки групи силно зависи от конкретната институция. Има голяма разлика в начините, по които демокрациите формират структурата на стимулите и подбудите за политиците и техните организации, която ги прави повече или по-малко податливи на въздействието на лобистите. Днес САЩ, в качеството им на първата в света и най-развита либерална демокрация, страдат от много по-остра форма на политически упадък, отколкото другите демократични държави. Традиционното недоверие към държавата, което винаги е било характерно за американската политика, доведе до дисбаланс на държавното управление, което намалява шансовете за предприемане на необходимите колективни действия. Тази ситуация постепенно води страната към режим на "ветокрация".
Под "ветокрация" имам предвид процесът, при който американската система на "сдържания и противотежести" изключително силно затруднява вземането на колективни решения на основата на електоралното мнозинство. Всяка система, дублираща властта на най-различни равнища и предоставяща на федералните, щатските и местните органи на управление властови пълномощия в обширни сфери на държавната политика, в определена степен, рискува да породи ситуация, в която различните съставляващи на държавната власт ще си пречат и ще се блокират взаимно. В условията на политическа поляризация обаче, когато водещите партии се ползват с приблизително еднаква популярност (или са еднакво непопулярни) сред избирателите, напрежението нараства многократно. Именно в такава ситуация се намираме днес. Фактическото блокиране на правителството и кризата, възникнала през октомври 2013 заради тавана на държавния дълг е пример за това, как позицията на малцинството (в случая на движението на "Чаеното парти" в Републиканската партия) може да лиши правителството от възможността на функционира. Именно поради тази причина в началото на ХХІ век американската политическа система бе лишена (наред с всичко друго) от възможността да решава колосалните си бюджетни проблеми.
Поляризацията е факт. Впрочем, тя и преди е съществувала в американската политика, навремето дори става причина за гражданска война. Добрата политическа система обаче смекчава тази поляризация и съдейства за вземането на такива мерки и решения, които да отговарят на интересите на колкото се може по-голяма част от населението. Но когато поляризацията влиза в сблъск с установената още по времето на президента Мадисън система от сдържания и противотежести, резултатът се оказва изключително разрушителен. И причината за това е, че в САЩ има прекалено много сили, които могат да наложат вето на решението, способно да отстрани проблема.
Големият брой на притежателите на такова право на вето става очевиден, ако погледнем друга демокрация с вековни традиции, каквато е Великобритания. Т.нар. уестминстърска система, възникнала след "Славната революция" през 1688, е една от "най-решителните" системи в демократичния свят, защото в своята чиста форма позволява на много малък брой играчи да имат право на вето. Великобритания е демокрация, защото гражданите и разполагат с една много важна формална възможност да упражняват влияние върху държавната власт: те периодично избират представители в Парламента (впрочем, има и друг важен фактор - британската традиция на свободните медии, които не са част от официалната политическа система). Във всички останали отношения обаче, този тип система концентрира властта, а не я разпространява. Тази система създава държавна власт и правителство с далеч по-големи пълномощия, отколкото в САЩ.
"Решителността" на системата нагледно може да се проследи в процеса на изготвяне, утвърждаване и изпълнение на бюджета. Във Великобритания, националният бюджет не се изготвя от парламента, а от Уайтхол, където заседава правителствената бюрокрация и където професионалните държавни служители от Министерството на финансите действат съобразно инструкциите на кабинета и премиера. След това финансовият министър представя бюджета в Палатата на общините, която решава да го одобри (или да го отхвърли) с гласуване. Това обикновено става в рамките на една-две седмици след публикуването му от правителството.
В САЩ този процес е съвършено различен. Според конституцията на страната, основните пълномощия по формиранета на бюджета са предоставени на Конгреса. Президентът предлага проктобюджет, но това е само предложение и пожелание и малко прилича на бюджета, който в крайна сметка бива приет. Административно-бюджетното управление на Белия дом не разполага с формални пълномощия да утвърждава бюджета и на практика представлява лобистка организация, подкрепяща приоритетите на президента. Бюджетът минава през голям брой комисии и този процес отнема няколко месеца. В края на краищата, за ратифициране от Конгреса и Сената се представя продукт на многобройни сделки с отделни техни членове, сключени за да се гарантира подкрепата им. И тъй като партийната дисциплина в САЩ е слаба, ръководството на Конгреса не може да принуди членовете му да подкрепят неговото решение, дори ако те са от една и съща партия. Съвършено очевидно е, че формирането и утвърждаването на бюджета в САЩ представлява изключително децентрализиран процес, в който липсва реална стратегия, за разлика от Великобритания например.
Откритият характер на процеса на прокарването на бюджета в САЩ и липсата на ограничения във времето дават на лобистите и групите със специфични интереси маса възможности да упражнят влиянието си. В повечето европейски парламентарни системи за една група с общи интереси няма смисъл да се опитва да оказва натиск върху отделни депутати от парламента, защото правилата на партийната дисциплина не им позволяват (или почти не им позволяват) да влияят върху позицията на ръководстнвото. За разлика от Европа, в американската система председателят на някоя влиятелна комисия в Конгреса разполага с огромни правомощия за внасяне на промени в законодателството, в резултат от което се превръща в обект на мощно лобиране.
Разбира се, приемането на бюджета не е единствения аспект в дейността на американската държава, който силно се различава от другите демократични страни по отношение на възможностите за налагане на вето. В парламентарните системи, значителна част от законопроектите се създават от изпълнителната власт, където работят много технократи, подбрани измежду държавните служители. Министерствата се отчитат пред парламента, а в крайна сметка и пред избирателите, чрез оглавяващите ги министри. Подобна йерархична система притежава стратегическа визия за перпективата и е в състояние да произвежда по-последователни и цялостни закони.
Тя обаче е съвършено чужда на политическата култура на Америка, където Конгресът ревниво защитава правото си на законодателна дейност, а групите със специфични интереси усърдно усъвършенстват механизмите за подкупване на неговите членове. Липсата на последователност и вътрешна съгласуваност в законодателните органи, на свой ред поражда огромен, постоянно нарастващ и често неотчитащ се пред обществото държавен апарат.
Така например, пълномощията по регулирането на финансовия сектор се поделят между Управителния съвет на Федералния резерв, Департамента по финансите, Комисията по ценните книжа и борсите, Федералната корпорация за застраховане на депозитите, Националното управление на кредитните съюзи, Комисията за срочна борсова търговия, Управлението за контрол на спестовните учреждения, Федералната агенция за жилищно финансиране, Федералната резервна банка на Ню Йорк и прокурорите на отделните щати, които силно разшириха контролните си пълномощия в банковия сектор. Контрол върху федералните институции упражняват различни комисии на Конгреса, чиито членове не искат да се разделят с властта си и да я предадат в ръцете на някой по по-хармоничен и единен разпоредителен орган. В края на 90-те години тази система твърде лесно склони да ограничи още повече държавното регулиране на кредитната система на финансовите пазари, затова пък повторното въвеждане на мерки за държавно регулиране след кризата се оказа далеч по-сложно за нея.
Заключение
В американската политическа система постепенно настъпва упадък, защото традиционният и механизъм за взаимно ограничаване между отделните власти се усили и стана много по-сложно да бъде променен. В днешната епоха на остра политическа поляризация тази децентрализация все по-малко е способна да представлява интересите на мнозинството, затова пък прекалено активно представлява интересите на различни групи с общи интереси и лобистки организации, които, дори взети заедно, в никакъв случай не представляват американската нация.
САЩ се оказаха в капана на един пагубен баланс. Тъй като американците традиционно не изпитват доверие към държавата, те обикновено не са склонни да и делегират голяма власт. Вместо това виждаме, как Конгресът налага сложни системи от правила, ограничаващи автономността на правителството и правещи процеса на вземане на решения бавен и скъпоструващ. Затова и правителството действа все по-неефективно, затвърждавайки по този начин изначалното недоверие на американците към него и към държавата, като цяло. В тези обстоятелства, мнозинството американци не искат повишаване на данъците, опасявайки се, че държавата просто ще ги пропилее. И макар че ресурсите не са единствения, а често не са и основния източник на ефективността на държавното управление, без тях то дори не би могло да се надява да функционира както трябва. Затова недоверието към властта се превръща в самосбъдващо се пророчество. Можем ли да спрем тази тенденция на упадък? Вероятно, но за целта ще трябва да преодолеем две сериозни препятствия, свързани със самия феномен на американския политически упадък.
Първото препятствие е чисто политическо. Мнозина американски политици и политически сили признават, че системата не работи добре, но въпреки това са заинтересовани от запазването на сегашното положение. Нито една от двете големи партии няма мотив сама да прекъсне достъпа си до парите на групите със специфични интереси, а пък въпросните групи не са склонни да подкрепят установяването на система, в която влиянието вече няма да може да се купува с пари. Както и през 80-те години на ХІХ век, САЩ се нуждаят от формирането на мощна коалиция за реформи, която да обедини групите, които не подкрепят сега действащата система. Следва да сме наясно обаче, че ще бъде изключително трудно да се стигне до решителни колективни действия от страна на тези групи. За целта е необходимо умело и търпеливо ръководство, разполагащо с ясна програма за действие. Такова обаче няма и не се очертава да има. То няма как да възникне автоматично, от самосебе си. Може би ще е необходим някакъв мащабен трус или серия от трусове, които да разтърсят системата. В края на краищата, именно такива сътресения водят навремето да формирането на движението на прогресистите: убийството на президента Гарфийлд, необходимостта САЩ да се превърнат в световна държава, влизането в световната война и кризата по време на Голямата депресия.
Второто препятствие има връзка с идеите. Системата на взаимно ограничаване между властите, която придава неправомерно значение на групите с общи интереси и е неспособна да обедини интересите на мнозинството, не може да бъде коригирана с помощта на няколко прости реформи. Така например, президентската система се сблъсква с изкушението да решава сложните проблеми на законодателната власт чрез създаването на нови изпълнителни правомощия. По този начин обаче тя поражда също толкова проблеми, колкото и решава. В условията на остра политическа поляризация, отказът от лимитите и укрепването на партийната дисциплина може дори да затрудни усилията за постигане на мащабни законодателни компромиси. Използването на съдилищата за реализацията на административните решения е изключително неефективен вариант, но при липсата на силна и сплотена бюрокрация, то няма алтернатива.
Много от тези проблеми могат да бъдат решени, ако САЩ преминат към по-унифицирана парламентарна система на държавно управление, но толкова радикални промени в институционалната структура на страната са просто немислими. Американците смятат своята Конституция почти за свещен документ. И едва ли е възможно да бъдат убедени да преразгледат нейните основополагащи догми и принципи, тъй като биха го приели като тотален крах на системата. Затова следва да признаем, че Америка е изправена пред много сериозен проблем.
* Старши научен сътрудник в Центъра по демокрация, развитие и върховенство на закона към Станфордския университет, анализатор на American Interest
{backbutton}
