Слабите места на американската външна политика

В Белия дом се сменят различни президенти, назначените от тях висши държавни чиновници идват и си отиват, неочаквано избухват нови и нови кризи, но САЩ неизменно вадят от бюрото едни и същи изтъркани мерки и средства за реакция, набързо ги забърсват от праха и отново ги използват. Някои от тези мерки до такава степен са се вкоренили в мозъците на американските управляващи, че последните много рядко ги поставят под въпрос, а онези, които се опитват да ги разубедят обикновено после съжаляват за това. Всъщност, истината е, че никой не ги и пита. Тоест, на практика, американската външна политика е поставена в режим на автопилот.

И тъй като лично аз не си търся работа във Вашингтон, се чувствам свободен да задам няколко важни въпроса, относно някои от тези изтъркани от постоянна употреба мерки за реакция. По-долу ще изброя четири от тях, които ми се струват най-наболели.

Защо сме толкова сигурни че пътят към победата минава през мащабни въздушни бомбардировки?

Вече повече от век, привържениците на авиацията твърдят, че именно това е най-добрия начин противникът на Америка да бъде наказан и принуден да моли за милост. И тъй като САЩ, Израел, Русия и някои други държави имат възможността почти безнаказано да използват авиацията си в различни точки на света (например, в Йемен, в Газа или в Украйна), те са убедени, че въздушните бомбардировки, атаките с дронове или ракетните нападения задължително ше накарат противниците да вдигнат бяло знаме и да изпълнят всичките им искания.

Щеше да е добре, ако беше така. На практика обаче, както убедително го доказват редица известни политолози, като професор Робърт Пейп например, авиацията изключително рядко (или дори никога) се оказва ефективен инструмент за принуждаване на противника. Бомбардирането на нацистка Германия и Япония с обикновени или запалителни бомби не водят до тяхната капитулация, а масираните бомбардировки на Северен Виетнам не отказаха комунистическия режим в Ханой от опитите да обедини страната. Нееднократните въздушни удари на Израел срещу Ливан и Сектора Газа не убедиха нито "Хизбула", нито ХАМАС да сложат оръжие, нито пък успяха да потиснат пламенното желание на палестинците да се сдобият със собствена държава. Точно обратното, тези действия само повишиха решимостта им за съпротива. Саудитските бомбардировки на Йемен не убедиха "хутите" да се предадат, също както и въздушните удари на Русия срещу украинските градове. Въздушната кампания на НАТО против Сърбия през 1999, по време на войната в Косово, би могла да се приеме за един от редките случаи, когато успехът бива постигнат благодарение на авиацията. Поне, ако не си изясним, че в крайна сметка, без тези бомбардировки, съдбата на сръбския лидер Слободан Милошевич вероятно щеше да е още по-жестока.

Военно-въздушните сили са лош инструмент за принуждаване на противника по две основни причини. На първо място, въпреки нарасналата мощ и точност, традиционната авиация не може да постави едно общество на колене и да принуди една държава да се подчини. Просто, защото противниците имат прекалено много начини да се адаптират и да оцелеят. Вижте, какво се случва в Газа например: Израел в течение на половин година мощно бомбардира този малък и гъстонаселен анклав, но не успява да унищожи ХАМАС, както се зарече президентът Нетаняху. Нещо повече, тези негови действия нанесоха непоправим ущърб на международния му имидж. На второ място, вместо подчинение, постоянните бомбардировки - обратното - стимулират духа на съпротивата и желанието за отмъщение сред пострадалите от тях.

Разбира се, не си и помислям да твърдя, че авиацията няма никаква военна стойност. В комбинация с мощни сухопътни и военноморски сили, превъзходството във въздуха би могло да донесе победата в една военна кампания, водена по суша или по море и, в крайна сметка, да наложи волята на победителя на победения му противник. Това, което авиацията със сигурност не е в състояние да направи обаче, е да постигне тази цел самостоятелно . Затова, дори когато разполагат с мощни военновъздушни сили, лидерите следва да се откажат от идеята, че тя представлява бърз, евтин и изключително ефективен способ да накарат противника да се предаде. Не вярвам обаче, че някой ще успее да убеди в това онези, които вземат решенията във Вашингтон, Йерусалим или Москва.

Колко пъти можем да възраждаме идеята за "сдържането"?

Когато могъщите държави решат да използват сила против противника, защото той е направил нещо, което не им харесва, техните лидери и официални представители често обявяват, че целта им е да "възстановят сдържането". Израелските лидери говорят за това от дълги години насам, последният път - след нападенията на ХАМАС от 7 октомври 2023. Същото твърдят впрочем, и американските политици в опитите си да оправдаят използването на сила: те постоянно говорят за стремежа си да "възстановят сдържането" на Иран, Русия, "хутите" и всички останали, които не се съобразяват с Америка.

Не ме разбирайте погрешно: тази цел не е никак лоша. Ако противникът ви е направил нещо осъдително, защото е подценил вашата решителност или възможности, и погрешно си е въобразил, че няма да си понесе последствията, имате пълното право да му докажете, че е сбъркал. Но, когато на една държава постоянно се налага да "възстановява сдържането", тя би следвало да осъзнае, че ответните и мерки нямат желания ефект. Когато редовно ви се налага да наказвате някого, за да "възстановите сдържането", това е очевиден знак, че предишните удари не са променили поведението му и не са постигнали желания резултат. Впрочем, това би могло дори да задълбочи проблема: противникът или ще бъде обзет от желание за отмъщение, или ще поиска да демонстрира, че не може да бъде сплашен. Демонстративното неподчинение, въпреки повтарящите се наказания, е ясен белег за наличието на мощна мотивация. Ако вашите "сдържащи" заплахи постоянно се провалят (до такава степен, че се налага постоянното подновяване на "сдържането"), крайно време е да се запитате, дали пък няма и друг начин да бъде отслабена мотивацията на противника и да бъде ерозирана решимостта му? Или пък, дали постигането на някакъв компромис няма да се окаже по-полезно и ефективно от поредния пристъп на безмислено и неефективно насилие?

Кога САЩ най-сетне ще признаят, че Северна Корея няма да се откаже от ядреното оръжие?

Режимът в Пхенян е болезнен проблем не само за Южна Корея и САЩ, а понякога дори и за неговия китайски покровител. Администрацията на САЩ неведнъж трябваше да отделя на Северна Корея по-голямо внимание, отколкото вероятно би искала, като основната причина за тревога винаги е била и си остава севернокорейската ядрена програма. Още администрацията на Клинтън се опитваше да убеди тогавашният лидер на Северна Корея Ким Чен Ир да се откаже от ядреното оръжие с подписването на Рамковото споразумение през 1994, но нито една от страните не изпълни поетите ангажименти и в крайна сметка сделката се провали.

Северна Корея осъществи първите си ядрени изпитания през 2006 и днес вероятно разполага с арсенал от 40-50 ядрени бойни глави. Пхенян се стреми към ядреното оръжие, защото то представлява непробиваема и сигурна защита срещу външните опити за свалянето на династията Ким. Трудно е дори да си представим такава комбинация от "морков" и "тояга" която би могла да убеди севернокорейските лидери да се откажат от толкова мощна защита, макар че "денуклеаризацията" на Северна Корея си остава политически приоритет за Америка. С други думи, САЩ официално се опитват да постигнат очевидно непостижима цел, което, разбира се, пречи на формулирането на по-ефективен подход към този проблем. Макар че редица авторитетни експерти призоваваха САЩ и регионалните им съюзници да признаят реалността на севернокорейския ядрен арсенал, американската политика по този въпрос се оказа в задънена улица, при това Вашингтон упорито не желае да излезе от нея. Не е ли крайно време да се примирим и занапред да се основаваме на това, че вероятността Северна Корея да се откаже от ядрения си арсенал е почти същата като вероятността това да сторят самите Съединените щати?

Дали САЩ някога ще престанат да злоупотребяват с икономическите санкции?

Понякога си задавам въпроса, дали пък в някоя невзрачна правителствена сграда във Вашингтон не е поставено някакво устройство, което редовно преглежда световните новини, регистрира всички онези, които дразнят американското правителство и след това налага на тези "размирници" дълъг списък от санкции. Шегувам се, разбира се, но всеки път, когато американските политици се сърдят на някого и горят от желание да направят нещо по въпроса, те на първо време замразяват чуждестранните активи, ограничават търговията, лишават противника си от достъп до глобалните финансови пазари или вкарват негови високопоставени политици или чиновници в различни "черни списъци". Санкциите се превърнаха в обичайна мярка в случаите, когато използването на сила, по едни или други причини, дори не се обсъжда - при това, въпреки че всички много добре знаят, че налагането им по никакъв начин няма да промени поведението на нарочения за противник на Америка.

Както е в случая с авиацията, правително разработените санкции помагат за постигането на някои външнополитически цели. По време на война например, ембаргото и другите форми на санкции могат да отслабят противника и да ограничат неговата боеспособност, макар че рядко имат решаващ ефект и, разбира се, изискват време. Както показват редица задълбочени изследвания, страхът от евентуални бъдещи санкции действително би могъл да накара техният обект да се откаже от някои стъпки, но ако все пак той реши да игнорира тази заплаха, това ще означава, че просто е предвидил бъдещия натиск и смята, че би могъл да се справи с него. Обикновено санкциите действат прекалено бавно и лесно могат просто да бъдат заобиколени, т.е. трудно могат да вкарат един по-рещителен противник в "правия път", но американските политици упорито продължават да ги налагат, без дори да се замислят, дали ще проработят. Така, вече 65 години очакваме, кога ще рухне комунистическият режим в Куба. Дори и само този пример е достатъчен за да си създадем представа относно ефективността на санкциита като инструмент за принуждаване.

Както вероятно сте забелязали, през целия ми списък от въпроси преминава една червена нишка. САЩ разполагат с множество инструменти за оказване на натиск, но още при първите признаци за наличие на проблем, автоматично използват едни и същи. Предяваваме на останалите искания да направят нешо (или, напротив, да не го правят), даваме им ултиматуми, усилваме натиска и втвърдяваме наказанието с надеждата, че противникът ще се подчини. Само че този подход рядко сработва, защото, по правило, изискваме от другите играчи прекалено големи отстъпки, а в същото време натискът ни само ги стимулира да се съпротивляват. В края на краищата, ако едно или друго правителство или група бунтовници капитулира, стига само Вашингтон да хвърли няколко бомби или да наложи финансови санкции, какво пречи на американските чиновници скоро след това да поставят допълнителни искания?

Инстинктивното ни желание да принуждаваме останалите и упоритият стремеж към непостижими цели представляват сериозна пречка пред осъществяването на по-ефективна външна политика на САЩ. Вместо да убеждаваме останалите да постъпват така, както ни е изгодно, без да използваме за целта заплахи и натиск (т.е. да заложи на дипломацията), Вашингтон кой знае защо разчита, че ще постигне желаното чрез принуждаване, т.е. че няма да му се наложи да прави каквито и да било компромиси. Действително не е лесно да разбереш другите и да се опиташ да формулираш взаимноприемливи решения, освен това обикновено отнема време. Затова пък, налагането на поредния пакет санкции или изстрелването на ракети Tomahawk става много бързо и лесно, освен това създава на правителствените чиновници имидж на решителни хора. За съжаление обаче, американският принцип "ако не ти харесва, върви на майната си" не оставя на противниците на САЩ никакъв стимул да търсят споразумение, нито пък достатъчно основания да спазват условията на натрапената им сделка. Крайно време е, ако американците искат техните лидери първо да мислят, а едва след това да действат, да започнат да им задават неудобни въпроси, като тези по-горе, както и да изискват далеч по-убедителни отговори на тях.

* Авторът е професор по международни отношения в Харвардския университет, автор на теорията за "баланса на заплахите", анализатор на Foreign Affairs