Политиката на ЕС в Западните Балкани: трудната реализация на "големите идеи" (2)

Както е известно, Берлинският процес включва серия от мероприятия и срещи, които се провеждат ежегодно от 2014 насам между отделни държави членки на ЕС и страните от региона на Западните Балкани. Той се различава от другите инициатива на Съюза по това, че международните финансови институции и институциите на ЕС участват в него, наред с отделните страни членки (като Германия, която е инициатор на формата) и, че засяга най-вече въпросите на икономическото и регионално сътрудничество. Макар че Берлинският процес вече породи много амбициозни идеи, като общия регионален пазар, реализацията на споразуменията от страна на западнобалканските държави често буксува. В бъдеще Германия и ЕС би следвало по-решително да настояват за изпълняване на постигнатите споразумения, тъй като Берлинският процес би могъл да възстанови спадащото доверие към перспективите за присъединяване на западнобалканските държави към ЕС.

Завръщане към началото

През 2022, т.е. осем години след създаването си, Берлинският процес се върна там, където беше иницииран. По този начин, канцлерът Олаф Шолц потвърди привързаността на Германия към намерението на западнобалканските държави да се присъединят към ЕС. Както е известно, процесът беше стартиран през 2014 от правителството на Ангела Меркел с цел задълбочаване на регионалната интеграция на Западните Балкани и връзките с тях, след като Комисията Юнкер обяви, че през следващите пет години Съюзът няма да се разширява. Това заявление на Комисията се основаваше, от една страна, на доминиращото по онова време схващане, че преди да предприеме по-нататъшно разширяване, ЕС следва първо да осъществи сериозни вътрешни реформи, а от друга страна, беше реакция на липсата на прогрес в самите западнобалкански държави по отношение на реформите, особено в сферата на върховенството на закона и "демократизацията". Основната цел на Берлинския процес - укрепването на сътрудничеството между държавите от региона и ЕС - стана още по-важна на фона на войната между Русия и Украйна. Разширяването на Съюза на Изток отново е поставено на дневен ред. Що се отнася до сближаването на Западните Балкани и ЕС, Германия и Съюзът, като цяло, следва по-щироко да използват наличните механизми за реализация на споразуменията, приети в рамките на Берлинския процес. Само по този начин, той би могъл да продължи да е актуален.

Важните споразумения в резултат от Берлинския процес

Берлинският процес е концентриран най-вече върху въпросите на икономическото и регионално сътрудничество. От организационна гледна точка, той включва серия от срещи, на които представители на отделни страни членки на ЕС, институции на Съюза и международни финансови организации се срещат с правителствата, както и с местни представители на гражданското общество от Западните Балкани. Форматът на сътрудничеството изготвя препоръки и стратегии за приемане на нови и реализация на вече постигнатите договорености. Освен това в неговите рамки се разглежда и въпросът, каква полза биха могли да извлекат Западните Балкани в краткосрочна перспектива, дори и без пълноправно членство в ЕС. Поради тази причина той се фокусира върху икономическите въпроси и регионалното сътрудничество, тъй като в Европейския съюз преобладава схващането, че икономическото сътрудничество може да стабилизира региона и да го доближи до вътрешния пазар на ЕС. Инвестициите в икономически проекти, като устойчивата инфраструктура или енергийния преход, се осъществяват посредством Инвестиционната рамка за Западните Балкани (WBIF). WBIF е инструмент за координация на донорите, обединяващ средствата на ЕС, различни финансови институции, двустранни донори и правителствата на страните от Западните Балкани.

Най-амбициозното споразумение, постигнато до момента в рамките на Берлинския процес, е създаването на Общ регионален пазар (CRM). То беше подписано от всичките шест държави от Западните Балкани (ЗБ-6) на срещата на върха в София през ноември 2022. CRM трябва да гарантира свободното движение на стоки, услуги, капитали и хора ("четирите свободи"), включително в аспектите, касаещи цифровите технологии, инвестициите, иновациите и отрасловата политика. CRM следва да стане стъпало към по-тясната интеграция на региона в единния пазар на ЕС още преди фактическото му присъединяване към Съюза. Спазването на "четирите свободи" е задължително условие за членството в ЕС и част от acquis communautaire, което е отразено във втория клъстер относно общия пазар и най-вече в неговите 1, 2,3 и 4 глави. CRM се базира на една по-стара инициатива, а именно на създаването на Регионалната икономическа зона (REA), което стана на Срещата на върха в Триест, през юли 2017. REA също предвижда реализацията на "четирите свободи" и се концентрира най-вече в следните четири ключови области:

• - Цифровата интеграция (споразумението за регионален роуминг, постигнато от всичките шест държави през юли 2021);
• - Мобилността (т.е. свободното придвижване на висококвалифицирана работа сила);
• - Търговията (стимулиране на по-нататъшната търговска интеграция);
• - Инвестициите (създаване на динамична регионална инвестиционна зона).

Подписаните през ноември 2022 в Берлин споразумения за свободното придвижване (за пътуванията вече е достатъчен само документ за самоличност), както и за взаимно признаване на дипломите за висше образование и професионална квалификация в сферите на медицината и архитектурата, които също се основават на тази инициатива и вече са част от CRM.

Едно от първите и най-успешни споразумения, подписани в рамките на Берлинския процес, е за Регионалното бюро за младежко сътрудничество (RYCO). RYCO беше създадено от шестте държави от Западните Балкани на срещата на върха в Париж, през юли 2016. Бюрото се стреми да съдейства за помирението и сътрудничеството между младите хора от региона. Основни средства за постигане на тази цел са програмите на мобилност и обмен, както и привличането на младите хора в процесите на вземане на политическите решения. Освен това платформата включва и проекти за помирение с миналото и мирен диалог. RYCO разполага с офиси във всички западнобалкански столици.

Всички тези споразумения са важни за региона, защото могат да съдействат не само за икономическото сътрудничество, но и за помирението между обществата на шестте държави. Но, когато нещата опират до практическата им реализация, западнобалканските страни често не поемат никакви ангажименти. Заради неизпълнението на основни компоненти на REA, чиито провал беше предизвикан от взаимното непризнаване на Сърбия и Косово, а също на Косово и Босна и Херцеговина, Белград, Тирана и Скопие стартираха през 2019 алтернативен проект под назвавието "Отворени Балкани", първоначално известен и като "Мини-Шенген". Трите страни бяха заинтересовани най-вече да демонстрират, че принципите на REA не могат да бъдат реализирани без посредничеството на ЕС. По-късно, "четирите свободи" бяха включени и в CRM, което се задължиха да следват и шестте западнобалкански държави. Днес обаче, тези две инициативи съществуват паралелно като остава неясно, какви ще са негативите от идеята за "Отворените Балкани", след приемането на CRM.

Ролята на гражданското общество

Още от самото му начало, активистите на гражданското общество представляваха важна част от Берлинския процес. Те публикуват тематични препоръки относно по-нататъшните стъпки в посока към регионална интеграция. През миналата 2022 представителите на гражданското общество от западнобалкантите държави отново участваха в  редица дискусии с политици от Германия и ЕС, както и с представители на гражданското общество и медиите от Европейския съюз и Германия, в рамките на Форума на гражданското общество и различните аналитични центрове.

В центъра на вниманието на събитията през 2022 бяха защитата на климата и устойчивостта. От шестте теми, обсъждани на Форума и предшестващите го подготвителни семинари (в променилата се геополитическа ситуация след началото на войната в Украйна), четири засягаха или "Зеления дневен ред" (климатичните промени, енергийния преход и защитата на околната среда), или инвестициите в устойчива инфраструктура. Други два пък бяха посветени на проблема за дезинформацията в региона и конкретните въпроси на интеграцията му в ЕС.

Последното обстоятелно трудно би могло да се подцени. Конфликтът в Украйна очевидно промени насочеността на процеса: за региона, който занапред ще трябва да стане по-малко зависим от руските енергоноситгели, "Зеленият дневен ред" има огромно значение. Ако бъде правилно използван, потенциалът на възобновяемите енергийни източници може да позволи дори износ на енергия, което не само ще способства за икономическото и устойчивото развитие на региона, но и ще е от полза за ЕС, който ще може да купува тази енергия. Делът на възобновяемите енергийни източници в общото производство на енергия в някои държави от Западните Балкани, като Албания и Черна гора, е дори по-висок от средния за ЕС (29,9%). Освен това, преходът към "зелена енергия" ще намали зависимостта от руския газ, която е най-голяма в Сарбия, Северна Македония и Босна и Херцеговина, където Русия доставя почти 100% от необходимия им газ. "Зеленият" преход на Балканите обаче, ще бъде невъзможен без регионално сътрудничество и създаване на регионален енергиен пазар. И в тази връзка Берлинският процес си остава ключов инструмент.

Според някои участници в последния Форум на гражданското общество и аналитичните центрове, когато става дума за устойчива инфраструктура, ЕС следва да се отнася по-внимателно към такива външни субекти, като Китай например. Междуправителствените споразумения между Китай и държавите от Западните Балкани остават извън вниманието на обществеността заради секретния си характер. Това се отнася например, за договора между Черна гора и China Road and Bridge Corporation за изграждането на 41-километров участък от автомагистралата Бар-Боляре. Преговорите по този въпрос се проведоха при закрити врати. Освен кредитното споразумение, което правителството в Подгорица сключи с Exim Bank of China, почти всички други документи, свързани с автомагистралата, се пазеха в тайна. Освен това, Черна гора реши да не създава независим надзорен орган за този проект. Подобни инвестиционни проекти обаче, нарушават принципите за върховенство на правото, защото процедурите по реализацията им често не съответстват на правилата и нормите на ЕС. Освен това, две различни технико-икономически комисии оцениха автомагистралата като "икономически нежизнеспособна", да не говорим, че проектът хвърли Черна гора в дългова криза. Всичко това показва, че ЕС би трябвало да следи по-внимателно подобни инвестиции в Западните Балкани, а също да настоява по-решително за провеждането на правни реформи в страните от региона.

Какво би могло да се направи?

Най-голямата слабост на Берлинския процес е, че в момента икономическото развитие и регионалното сътрудничество очевидно не вървят ръка за ръка с процеса на интеграция на Западните Балкани в ЕС. Този недостатък се посочва в последно време и от мнозина други експерти. В същото време от доста години насам е налице критика, че Берлинският процес, на практика, подменя интеграцията на региона в ЕС. Затова е необходимо да се очертае ясна връзка между Процеса и бъдещото присъединяване на западнобалканските държави към ЕС. Ако икономическото развитие се осъществява отделно от въпросите за върховенството на закона, това поставя под заплаха намеренията на самия Берлински процес, защото решенията за финансиране на проекти в сферата на енергетиката, транспорта или устойчивото развитие, очевидно са свързани с прогреса в реформите, съответстващи на acquis communautaire. Тоест, Берлинският процес може да се използва като инструмент за постепенното или поетапно присъединяване, особено когато става дума за интеграцията на региона в Европейското икономическо пространство. Постигането на тази цел обаче, предполага привързаност на държавите от Западните Балкани към реформите. Според прогнозите на Европейския политически институт на Косово (EPIK), ако шестте държави запазят сегашния темп на осъществяване на реформите при приемането на всички глави от acquis communautaire, ще са им необходими между 45 (в случая с Черна гора) и 80 (в случая с Босна и Херцеговина) години за да станат готови за членство в ЕС. Пак според тези прогнози обаче, ако усилията за провеждане на реформите бъдат активизирани, на държавите от региона ще са необходими "само" между 11 и 20 години (в зависимост от конкретната страна).

"Зеленият дневен ред" би могал да послужи като своеобразен трамплин за икономическото сближаване на западнобалканските държави с ЕС. Предварително условие за това е регионалната подготовка за енергийния преход и инвестициите в инфраструктура. В това отношение Германия може да изиграе ролята на "пионер". Правителството в Берлин вече обяви готовността си да поеме подобна роля в Декларацията за енергийната сигурност и "зеления" преход в Западните Балкани, която беше приета на последната среща на върха на Берлинския процес.

Чрез своята държавна банка KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) Германия ще инвестира до половин милиард евро за преодоляване на сегашната енергийна криза в Западните Балкани и ще подкрепи осъществяването на дългосрочен енергиен преход в региона. Тези ангажименти вървят ръка за ръка с "енергийния пакет" за 500 млн. евро, който Европейската комисия възнамерява да предостави като извънредна помощ за Западните Балкани. Освен това, от 2021 насам, Германия осъществава "климатично партньорство" със Сърбия. След срещата на ниво министри от 3 ноември 2022 правителството в Берлин дори обяви намерение да създаде климатично партньорство с целите Западни Балкани, което е положителен знак.

Освен това, за да подкрепи енергийния преход, ЕС следва да включи държавите от Западните Балкани в общи платформи за закупуване на енергия. Това би било знак, че Западните Балкани не се разглеждат като "външен регион", а като част от вътрешните процеси и механизми за разрешаване на проблемите в Съюза.

Накрая, ЕС следва да започне да се отнася по-критично към инициативата "Отворени Балкани". За разлика от CRM, "Отворени Балкани" не представлява инклузивен проект: в него не участват другите държави от региона - Босна и Херцеговина, Косово и Черна гора, които нерядко също са демонстрирали скептицизъм по отношение на тази инициатива. Причините, поради които в "Отворени Балкани" участват само Албания, Сърбия и Северна Македония са разнообразни. На първо място, тези три държави нямат нерешени двустранни спорове, като взаимното непризнаване между Косово и Сърбия и Косово и Босна и Херцеговина. От друга страна, в Черна гора, Косово и хърватско-бошняшката Федерация Босна и Херцеговина се опасяват от потенциалната икономическа и политическа доминация на Сърбия в региона, ако заявените цели на "Отворени Балкани" бъдат реализирани на практика. Някои критици дори определят проекта като "великосръбски". И макар че подобни инсинуации изкривяват реалната ситуация, проектът "Отворени Балкани", с неговата неясна организация и несъответствието му на стандартите на ЕС, не способства за намаляването на тези опасения.

Да се разчита, че инициативата "Отворени Балкани" ще допълни Берлинския процес би било малко недалновидно. Всеки проект, който изключва други страни, при положение, че съществуват по-инклузивни алтернативи, като CRM, едва ли би следвало до поражда кой знае какъв ентусиазъм у ЕС. Освен това, CRM би могла да се разлежда и като миротворчески проект, защото за да постигнат пълноценната му реализация държавите от Западните Балкани ще трябва да разрешат двустранните си проблеми. Това важи най-вече за Косово и Сърбия, както и за Косово и Босна и Херцеговина, но отчасти и за Черна гора. Предпоставка за функционирането на регионалния пазар е участието на всички страни като равнопоставени партньори и без използването на враждебна реторика. Ако ЕС рещи да прокарва проекта "Отворени Балкани", вместо CRM, това не би оставило на Сърбия никакви сериозни стимули да участва в по-инклузивната инициатива, част от която е и Косово. Тоест, това може да доведе до отказ от реализацията на CRM. Причината, поради която много инициативи и решения в рамките на Берлинския процес не бяха реализирани на практика е, че нерешените двустранни въпроси и недоверието към политиката на Сърбия не осигуряват техническите и политически условия за осъществяването им. Това, отчасти, беше и причината за старта на проекта "Отворени Балкани" - някои правителства в региона искаха да видят реални резултати от регионалната интеграция без да се налага предварителното решаване на такива важни политически въпроси, като взаимното признаване.

Берлинският процес би следвало да се използва като средство за повишаване на доверието към перспективите за присъединяване на западнобалканските държави към ЕС. Амбициозните цели на формата трябва да бъдат поставени в услуга на бъдещото членство на региона в Съюза като очевиден инструмент за постепенно или поетапно присъединяване към Европейската икономическа пространство. Ако държавите от Западните Балкани получат подкрепа на усилията си за осъществяване на енергиен преход и създаване на CRМ, както и ако гражданското общество в региона получи по-интензивна подкрепа, Берлинският процес може дори да придобие нова актуалност в бъдеще. Решаваща в случая обаче, е забележката, направена на последната Среща на върха "ЕС-Западни Балкани", провела се в Тирана през декември 2022: споразуменията, произтичащи от Берлинския процес, следва да се реализират на практика и не трябва да бъдат отделяни от другите инициативи на ЕС, като процеса на нормализация на сръбско-косовските отношения например. За участниците в Берлинския процес това означава, че те ще трябва по-стриктно да следят и оценяват ангажиментите, поети от държавите от Западните Балкани. В някои крайни случаи, това би могло да включва отказ от отпускането на определени средства или на подкрепа, ако споразуменията не се изпълняват. Стратегическото информиране за това има важно значение, още повече че представлява проблем, с който ЕС се бори в региона в течение на много години. Важните икономически постижения, особено по-осезаемите в материално отношение, следва да бъдат съпроводени с ясна комуникационна стратегия, в допълнение към полученото от ЕС одобрение. Това ще бъде и подходящ подход за противодействие на успешната обществена кампания и популярността на Китай в Западните Балкани. Освен това, то още веднъж би изяснило, колко важен партньор за региона е ЕС.

Влиянието на външните играчи в сферата на външната политика и сигурността

Въпреки че шестте западнобалкански държави (ЗБ-6) поддържат тесни политически връзки с ЕС, разминаването между тяхната политика и Общата външна политика и политика за сигурност (ОВППС) на Съюза привлича все по-голямо внимание, особено след началото на войната в Украйна. ЕС следва да подхожда диференцирано към сътрудничеството на ЗБ-6 в сферата на политиката и сигурността с такива ключови външни играчи като Русия, Китай и Турция. В рамките на ЗБ-6 има два „особени случая”, в лицето на Сърбия и босненската Република Сръбска, които използват своите отношения с Русия в сферата на външната политика и сигурността за постигане на собствените си политически цели. Докато Сърбия търси подкрепа за своята косовска политика, Република Сръбска се опитва да намери такава за стремежа си за отделяне от Босна и Херцеговина. Очаква се, че в близко бъдеще ЗБ-6 няма да прекратят сътрудничеството си със споменатите външни играчи. Въпреки това, на фона на променящата се геополитическа сцена, ЕС следва да дефинира приоритети, които да обвържат тези два „специални случая” в рамките на ЗБ-6 с ОВППС.

Както вече споменах, традиционните конкуренти на ЕС – Русия, Китай и Турция, продължават да се борят за влияние в региона. На свой ред, при управлението на президента Тръмп, САЩ, които са партньор на Съюза, демонстрираха че постигането на собствените им цели на Балканите понякога може да има приоритет пред целите на ЕС. Това стана ясно например, в случая с т.нар. „Вашингтонско споразумение” от 2020, според което Сърбия и Косово се ангажираха да преместят посолствата си в Израел от Тел Авив в Йерусалим, което е в разрез с ОВППС на ЕС. Американската подкрепа за реформирането на изборното законодателство на Босна и Херцеговина през 2022 също се разминаваше донякъде с подхода на ЕС по въпроса. САЩ подкрепиха промяната му, тъй като смятаха, че това ще отслаби позициите на проруските партии. Съюзът не бе във възторг от тази стъпка, защото тя би позволила на едностранните решения на Върховния представител за Босна и Херцеговина да ерозират усилията за провеждане на местни реформи. Въпреки това, в момента Брюксел не разглежда Вашингтон като конкурент в зоната на Западните Балкани. ЕС и САЩ обикновено се допълват взаимно и са ключови партньори в усилията за задълбочаване на диалога между Белград и Прищина. Нещо повече, администрацията на Байдън дава знаци, че е склонна да се върне към традиционната американска политика на Балканите.

Според някои, в рамките на балканския регион, Русия играе ролята на „държава-спойлер”, т.е провежда стратегия, целяща дестабилизирането на западния либерален модел. Те смятат, че Москва не може да предложи значима икономическа (макар че Русия активно финансира и участва в реализацията на ключови инфраструктурни проекти в Сърбия – б.р.) или политическа алтернатива на ЕС в региона, затова концентрира усилията си да препятства по-нататъшната интеграция на държавите от Западните Балкани в ЕС, както и да спре разширяването на НАТО. Истината обаче е, че особено в Сърбия, Република Сръбска и Черна гора, Москва демонстрира ярко изразена „мека сила”, благодарение на общите религиозни (православно-християнски), културни и исторически връзки. От друга страна, активността на Китай е свързана най-вече с икономическия сектор (например, инвестиции в инфраструктура и рудодобивни проекти). Благодарение на тези икономически връзки Китай се сдоби с влияние във външната политика и политиката за сигурност на Балканите. Специално следва да отбележа оръжейната търговия на Китай с региона, както и ролята му в изграждането на комуникационната инфраструктура в Сърбия. Що се отнася до Турция, която е член на НАТО, тя трудно би могла да се конкурира с ЕС в сферата на политиката за сигурност на Балканите, но успешно използва „меката си сила” в региона, в рамките на културното сътрудничество.

Външната политика, дипломацията и културното сътрудничество

Съдържанието и сериозността на въшнополитическото сътрудничество между ЗБ-6 и външните играчи лесно може да се проследи на сцената на международните организации. От ключово значение сред тях е Съветът за сигурсност на ООН. Като негови постоянни членове, Китай и Русия например, подкрепиха Сърбия, отказвайки да признаят Косово. Използвайки правото си на вето, тези две страни продължават да блокират новата резолюция, официално определяща статута на Косово. Това е важна причина за отказа на много държави да признаят Косово, както и за това то все още да не е член на ООН. Дори и вътре в ЕС пет страни членки (Испания, Гърция, Кипър, Румъния и Словакия) също отказват да признаят Косово, опасявайки се, че могат да загубят част от собствените си територии, където местните компактни малцинства биха могли да поискат самоопределение.

Тясно координирайки дипломатическите си усилия с Русия и други държави, Сърбия съумя да попречи на Косово да стане член на ЮНЕСКО и Интерпол (през 2015 и 2017). Без наличието на международен консенсус относно косовската държавност, този въпрос ще продължи да бъде инструмент за сътрудничество на Сърбия с Москва и Пекин. Дори руската инвазия в Украйна не можа да попречи на това: на 23 септември 2022, в кулоарите на Генералната асамблея на ООН, Сърбия и Русия подписаха план за консултации между своите външни министерства през следващите две години, което провокира крайно негативната реакция на ЕС и САЩ. Освен това, макар че Сърбия гласува някои резолюции на ООН, осъждащи руските действия в Украйна, общото равнище на спазане на съответните решения на ОВППС от сръбска страна е намаляло от 64%, през 2021, до 45%, през 2022, до голяма степен заради отказа на Белград да наложи санкции на Русия. Единствената друга държава от ЗБ-6 със съпоставимо ограничено участие в ОВППС е Босна и Херцеговина, тъй като влизащата в нея Република Сръбска се обявява за неутрална позицията спрямо руските действия. От друга страна, макар че Косово подкрепя антируските санкции, това няма практическо значение, тъй като Москва не го признава за самостоятелен субект.

Освен това, Русия действа активно в рамките на Съвета за изпълнение на мирните споразумения  (PIC - в него влизат 55 държави и организации, включително България), който контролира работата на Службата на Върховния международен представител в Босна и Херцеговина. Само в периода 2017-2022 Москва наложи вето на назначаването на сегашния Въровен представител Кристиян Шмид в Съвета за сигурност на ООН, обяви се против твърдението на PIC, че Република Сръбска няма право да излезе от Босна и Херцеговина и постави под съмнение легитимността на решенията на Международния  наказателен съд за бивша Югославия. Русия се стреми да премахне Службата на Върховния представител и да ограничи влиянието на Запада върху институциите в Босна и Херцеговина. Тази стратегия показва, че Москва играе ролята на сдържащ фактор, което е от полза за силните местни играчи, като президента на Република Сръбска Милорад Додик например.

Почти всички държави от Западните Балкани поддържат тесни културни връзки с Турция. Анкара участва активно в запазването на османското културно наследство и, чрез Турската агенция за сътрудничество и координация (TIKA), финансира ремонта на паметници и джамии или строителството на нови джамии в онези части на региона, където има компактни мюсюлмански общности. Това може да се види в Босна и Херцеговина, Санджак (обхващащ Югозападна Сърбия и Североизточна Черна гора), западната част на Северна Македония, както и в Албания и Косово. Освен това Турция финансира културни центрове и курсове по турски език в целия регион. Държавите от Близкия Изток и най-вече тези от Персийския залив, като Саудитска Арабия и ОАЕ, също инвестират в изграждането на джамии в Босна и Херцеговина, както и в недвижими имоти и туристически обекти в Западните Балкани. Неслучайно, курортното селище Илиджа, край Сараево, вече е известно като „Кувейт Сити” заради ярко изразения му арабски характер. Впрочем, Босна и Херцеговина поддържа добри отношения и с много мюсюлмански държави извън Близкия Изток, като Малайзия например.

Културното сътрудничество между Китай и региона се осъществява най-вече по линия на Института Конфуций, който разполага със свои филиали в университетите на всяка от страните от ЗБ-6, без Косово. През последните години редица държави от ЕС закриха представителствата на Института Конфуций под предлог, че са пропаганден инструмент на Китайската Компария. В Белград обаче, в момента се изгражда нов китайски културен институт, на мястото където през 1999 се намираше бомбардираното от НАТО посолство на Китай. Той ще бъде най-големият в Европа. Сърбия поддържа изключително добри културни и външнополитически отношения с Китай, отчасти заради подкрепата на Пекин за косовската политика на Белград, както и заради стратегическото партньорство между двете страни, установено през 2009.

Белград продължава да се придържа към политиката си на балансиране между Изтока и Запада, опирайки се на идеята за четирите стълба на сръбската външна политика, а именно поддържането на добри отношения с Русия, Китай, САЩ и ЕС. Тази политика обаче, беше поставена под въпрос заради войната в Украйна.

Според проучване на Белградския център за политика на сигурност, сърбите смятат Китай за втория най-важен външнополитически партньор на страната след Русия. 90% от анкетираните оценяват положително китайското влияние в страната, а 75% смятат, че Пекин е помогнал най-много на Сърбия в борбата с пандемията от Covid-19, докато едва 3% признават, че ЕС е бил най-големия донор в това отношение. Тези цифри илюстрират изключителната ефективност на китайската „ковидна дипломация” в Сърбия, освен това следва да имаме предвид, че именно благодарение на тази помощ, както и на даренията и покупките на ваксини от Русия, Китай и САЩ, Сърбия съумя да се позиционира като значима регионална държава, предлагайки ваксини и на съседните страни, които не разполагаха със собствени запаси.

От гледна точка на политическото сътрудничество между външните играчи, от една страна, и местните партии и отделни политически лидери - от друга, най-силно изпъкват Северна Македония, Сърбия, Босна и Херцеговина и Черна гора. След началото на войната в Украйна опозиционната северномакедонска партия „Левица” открито зае страната на Русия. Бившата управляваща партия ВМРО-ДПМНЕ също поддържа добри политически отношения с Русия и Владимир Путин. През 2018 пък, управляващата в Белград Сръбска прогресивна партия (СПП) подписа споразумение за сътрудничество с руската партия „Единна Русия”, която по един или друг начин, се ръководи от Путин. През септември 2022, американските специални служби представиха доклад, в който се твърди, че Демократичният фронт на Черна гора (ДФ), който подкрепяше правителството в периода 2020-2022, както и президентът на Република Сръбска Милорад Додик, се финансират от Русия. Следва да подчертая, че ДФ и Додик си сътрудничат тясно със СПП, която оказва влияние върху политическия пейзаж както в Черна гора, така и в Република Сръбска. Впрочем, при президента Александър Вучич, СПП използва връзките си с Русия най-вече за да постигне събствените си цели в региона.

Що се отнася до медийното присъствие и сътрудничеството с медиите, Русия присъства най-осезаемо в региона чрез своя канал Sputnik, който функционира в Сърбия от 2015 и чиято информация се ползва от местните медии в почти всички страни от ЗБ-6. През ноември 2022 телевизията Russia Today (която в момента е обект на санкциите на ЕС) стартира уебсайт в Сърбия. На свой ред, Китай има споразумение за медийно сътрудничество с Белград, а китайските медии присъстват и в Босна и Херцеговина чрез онлайн портала China Today (kina-danas.com). На свой ред, през 2022 турската държавна телевизия TRT стартира канала TRT Balkans, излъчващ на всички регионални езици.

Сътрудничеството в сферата на сигурността

При анализа на сътрудничествота в сферата на сигурността между Западните Балкани и външните играчи изпъква фактът, че всички държави о ЗБ-6, освен Косово, са членове на Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОИСР), а три са членове на НАТО (Албания, Черна гора и Северна Македония). Косово е специален случай, защото макар да не е член на нито една от тези организации, там продължава да е разположена мисия на ОССЕ, както и силите на НАТО в Косово (KFOR), създадени след войната през 1999. САЩ са близък съюзник на Косово и активно участват в неговата политика за сигурност, подкрепяйки усилията на Прищина за създаване на собствена армия, въпреки препоръките на НАТО. Връзките между Вашингтон и Прищина бяха тесни още след края на войната през 1999 и оттогава насам САЩ безусловно подкрепят запазването на суверенитета на Косово (включително в сферата на сигурността).

Двете други страни, които не са членове на НАТО – Босна и Херцеговина и Сърбия, имат различни причини да се въздържат от членство в алианса. Неотдавна Министерският съвет на Босна и Херцеговина ратифицира Програмата за реформи, чието подписване е важна стъпка по пътя към членство в НАТО. Република Сръбска обаче, която споделя позицията на Белград, от години блокира присъединяването на страната към пакта. Сърбия е неутрална във военно отношение държава от 2007 и едва 11% от нейното население подкрепят членството и в НАТО, докато 77% са изцяло против. Това е свързано с бомбардировките на пакта по време на войната в Косово. Освен това сърбите обвиняват Запада и НАТО за откъсването на Косово от Сърбия. Именно таззи антинатовска и антизападна позиция до голяма степен обяснява проруската политика на Белград. Сърбия е наблюдател в Организацията на Договора за колективна сигурност (ОДКС) – доминиран от Русия военен съюз. Макар че статутът и на наблюдател не изисква от нея да изпълнява ангажиментите на пълноправните членове, сръбски военни продължават да участват в ученията „Славянско братство” – тристранна военна инициатива с участието на руските и беларуски въоръжени сили, провеждащи се веднъж годищно от 2015 насам, включително в Сърбия (през 2016 и 2019). От 2013 между Сърбия и Русия съществува стратегическо партньорство.

Що се отнася да търговията с въоръжение, струва си да подчертая, че в рамките на Западните Балкани, Русия изнася оръжие само в Сърбия. Сърбия е единствената държава от ЗБ-6, която купува оръжие от Русия и Китай, както и единствената в региона, която изнася оръжие в ОАЕ. Всички държави от ЗБ-6, без Северна Македония, купуват американско въоръжение, а през септември 2022 Скопие, наред със Сараево, Подгорица и Прищина, получиха и безплатно оръжие от САЩ, предназначено за държави, които според Вашингтон са застрашени от Русия. На свой ред, Турция изнася свое въоръжение в практически всички страни от ЗБ-6. Последните обаче внасят много оръжие и от ЕС: Албания например го внася от Италия, Германия и Франция, Черна гора - от Австрия; Северна Македония – от Ирландия, а Сърбия – от Германия и Франция.

Освен това, държавите от ЗБ-6 се стремят да гарантират сигурността си чрез двустранни споразумения. Турция например, има споразумение за военно сътрудничество с Албания, за военно-финансово сътрудничество със Северна Македония и за сътрудничеството в отбранителната индустрия с Черна гора. Освен това Анкара предостави безвъзмездно техническо оборудване на Косово и подписа рамково военно споразумение със Сърбия. Последната пък е единствената държава от ЗБ-6, която има споразумения за военно сътрудничество с Русия и Китай, при това те са по-всеобхватни отколкото споразуменията на другите страни с Турция, касаещи най-вече оръжейната търговия, логистичната подкрепа и оказване на взаимна помощ в извънредни ситуации. Освен всичко друго, споразуменията, подписани от Сърбия, предвиждат участието и в съвместни военни учения и обмен на стратегическа информация с Русия. Република Сръбска също използва отношенията си с Москва за постигането на своите сепаратистки цели. Тя, в частност, откри учебен център за местната полиция, подготовката в който се ръководи от руски експерти.

Китайското участие в гарантиране сигурността на Сърбия също не може да се игнорира. Специално следва да се отбележи присъствието на Китай в сръбската инфраструктура за комуникации и наблюдение, съвместните китайско-сръбски патрули в сръбските градове и все по-интезивното двустранно военно сътрудничество, чиито най-осезаем резултат бе решението на Сърбия да купи китайската система за ПВО FK-3. Сърбия, която кандидатства за членство в ЕС, е добра възможност за евентуалното проникване на Китай на европейския военен пазар. В този контекст, китайското влияние в сферата на сръбската инфраструктура за наблюдение следва да се оценява като най-важното от гледна точка на политиката за сигурност.

В рамките на т.нар. проект "Безопасен град", за чиято реализация Сърбия подписа договор с китайската компания Huawei през 2011, в 800 тайни точки на цялата територия на Белград бяха инсталирани 1000 наблюдателни камери. Те разполагат с модерно програмно осигуряване, позволяващо разпознававане на лица и автомобилни номера, което дава на китайците технологична възможност да проникнат в местната инфраструктура, да копират конфиденциални данни и, в най-лошия случай, да извадят от строя критично важни инфраструктурни обекти.

Ще припомня също, че някои западни военни анализатори разглеждат "Сръбско-руския хуманитарен център", разположен край Ниш, т.е. на около 250 км от военната база на НАТО/САЩ "Камп Бондстийл" в Косово, като руски разузнавателен пост. Освен това, през октомври 2020 Сърбия и Русия се споразумяха, че на руското Министерство на отбраната ще бъде разрешено да открие свой офис в Сърбия, което потенциално би могло да влезе в противоречие с военния неутралитет на страната, гласуван от сръбския парламент през 2007. Освен това, се появиха съобщения за възможна руска намеса във вътрешните работи на Северна Македония и Черна гора. Да не забравяме и, че Русия подкрепя сепаратистките стремежи на Република Сръбска, както и политиката на Сърбия в Северно Косово.

Въпреки това обаче, влиянието на Русия и Китай в тези сфери на политиката не бива да се надценява, защото ЗБ-6 са стабилно интегрирани в европейските и (в по-малка степен) в евроатлантическите структури. Всички те са или кандидати за членство в ЕС, или потенциални кандидати, освен това са подписали споразумения за стабилизация и асоциация със Съюза. Всъщност, проблемът е, че в Западните Балкани има влиятелни местни сили, които използват отношенията с Русия и Китай за постигането на собствените си политически цели.

Някои препоръки за ЕС

Очевидно страните от ЗБ-6 няма да прекратят сътрудничеството си със споменатите по-горе външни играчи, докато продължават да "висят в чакалнята" на ЕС. След началото на войната в Украйна обаче, сътрудничеството с Русия придоби нов смисъл. В тази връзка възниква въпросът, какво би могъл да стори Съюзът за да преодолее или поне да намали разногласията между Брюксел и ЗБ-6 в сферите на външната политика и политиката за сигурност, които се използват от външните играчи, включително и благодарение на възможностите, предоставяни им от определени местни сили? Истината е, че действията на някои от страните от ЗБ-6 се обясняват до голяма степен именно с липсата на каквато и да било реалистична перспектива за присъединяването им към ЕС и, като следствие от това, с липсата на желание за реформи в региона. Ето защо Съюзът би следвало да концентрира усилията си върху следното:

- Повишаване авторитета на ЕС в Западните Балкани посредством реформи и изпълняване на поетите ангажименти. Съюзът губи доверие в региона най-вече заради сегашното състояние на политиката му за разширяване. Едва ли днес някоя държава от ЗБ-6 вярва, че има реален шанс за членство, въпреки постоянно повтарящите се банални фрази, че бъдещето на Западните Балкани е в Европа. Страните от региона няма да чакат вечно на прага на ЕС и, междувременно, със сигурност няма да се откажат от изгодното сътрудничествот с други външни играчи. И, естествено, ще хеджират залозите си. Външната политика и политиката за сигурност на ЗБ-6 могат да бъдат по-тясно обвързани с политиката на ЕС само чрез конкретна перспектива за присъединяването им към Съюза, не на последно място и, защото изпълнението на Глава 31 (Външна политика, политика на сигурност и отбрана) от преговорите за присъединяване е предварително условия за членство.

Тази обусловеност на процеса на присъединяване не се оказа от полза за Северна Македония и Албания, защото, отказвайки се първоначално да стартира преговорите с тези две държави, Брюксел даде погрешен сигнал на региона. Това им показа, че реформите не са от съществено значение, при положение, че има страна членка на ЕС - в конкретния случай България - която е в състояние да блокира процеса на разширяване. Това означава, че самият процес на присъединяване следва до се промени, не само за да се повиши доверието към ЕС в Западните Балкани, но и за да се гарантира дългосрочната фунционалност на Съюза след евентуалното ново разширяване. Възможни решения на проблема могат да станат въвеждане на квалифицирано мнозинство при гласуванията в Съвета на ЕС по въпросите на разширяването или поетапното присъединяване към Съюза.

- Осъществяване на стратегическа комуникация със Западните Балкани. Изключително важно е, ЕС да действа в единен фронт в региона - не само за да съхрани собствения си авторитет, но и за да сведе до минимум влиянието на външните, конкурентни играчи, които биха могли да формират обществения дискурс във вреда на Съюза. Императивът за стратегическата комуникация касае както дискурса за ЕС в Западните Балкани, така и дискурса за Западните Балкани в ЕС. Съюзът следва да предостави повече ресурси за прокарване на демократично ориентираните организации на гражданското общество и независимите медии в региона, както и да осигури по-добра координация между различните институции на Съюза в Западните Балкани.

- Увеличаване на усилията на ЕС за постигане на всеобхватно споразумение за нормализация на отношенията между Сърбия и Косово (в сътрудничество със САЩ). Ескалацията ще продължи да е възможна винаги, докато липсва подобно споразумение между Белград и Прищина. Пример за това беше поредното изостряне на ситуацията в Северно Косово през ноември-декември 2022 във връзка със спора за номерата на автомобилите. Косовското правителство реши да наложи санкции на местните сърби, продължаващи да използват сръбски номера. В отговор, те организираха масов бойкот на косовските институции в северната част на областта и в Прищина. ЕС успя да изиграе ролята на посредник в конфликта, но само с помощта на САЩ. Проблемът обаче остава нерешен, тъй като сърбите склониха единствено да се върнат в парламента на Косово. Ето защо ЕС следва да настоява за създаването на Асоциацията на сръбските общини, което беше договорено още през 2013. Това би могло да доведе до реинтеграцията на косовските сърби в институциите на Косово, освен това то беше сред условията, издигнати по време на протестите в края на 2022.

Нерешени остават и други важни въпроси, като взаимното признаване на Сърбия и Косово и международният статут на Косово. Първата стъпка в правилната посока беше направена с т.нар. френско-германско предложение, предлагашо Сърбия и Косово да приемат модел, сходен с онзи, който регулираше отношенията между Федерална република Германия (ФРГ) и Германската демократична република (ГДР) по време на студената война. Тогава ФРГ призна, че двете германски държави са пълноправи членове на ООН, без да признава, де юре, ГДР като държава. По този начин ФРГ можа да съхрани конституцията си, но в същото време трябваше да признае, че ГДР функционира като суверенна държава на международната сцена. И въпреки, че приемането на това предложение би било временно решение за пълната нормализация на отношенията между Белград и Прищина, реализацията му следва да бъде поставена под официалния контрол на ООН, което ще накара и двете страни да се отнасят отговорно към него.

Приемането на това предложение може да накара Белград да престане да разчита на подкрепата на Русия и Китай в Съвета за сигурност на ООН и да ограничи външнополитическото си сътрудничество с тези две страни. Следва да сме наясно обаче, че дори ако бъде постигнато споразумение за нормализаци, Русия би могла да наложи вето върху признаването на Косово в Съвета за сигурност, с цел да договори международно признаване на собствения и контрол и над Крим и Донбас. С други думи, споразумението би могло да намали външнополитическата зависимост на Сърбия от Русия, но няма да реши проблема за международното признаване на Косово.

- Усилване на посредничеството на ЕС за осъществяване на институционални реформи в Босна и Херцеговина. Избирателната и конституционна реформа са необходими още преди Босна и Херцеговина да може да се присъедини към ЕС или дори да започне преговори за това. Важно е тези реформи да не се реализират в резултат на едностранни решения на Върховния представител. Решението на Кристиян Шмид да внесе поправки в Закона за изборите в разгара на избирателнтия процес през октомври 2022 провокира негативна реакция в Европейския парламент и германския Бундестаг. Промените могат да бъдат реализирани само чрез разширяване на консултациите с всички страни (включително неизбирателните малцинства) и евентуално дори с гражданите. В крайна сметка, законодателните решения следва да идват "отвътре", а не да се налагат "отвън". Освен това промяната на Конституцията би следвало да минимизира възможностите на Република Сръбска да предприема едностранни действия. Това би направило политическите и връзки с Русия по-малко значими за функционирането на страната, като цяло.

- Съдействие за съобразяването на Сърбия с ОВППС чрез алтернативи и стимули. Тази стратегия би могла да се реализира например в енергийния сектор, където ЕС вече обеща да отпусне милиард евро на ЗБ-6. Сърбия зависи не само от руския газ, но и от подкрепата на Москва за нейната косовска политика. Това е и основната причина, Белград да не подкрепя изцяло ОВППС. Тези зависимости могат да бъдат смекчени, например чрез увеличаване на инвестициите във възобновяеми енергийни източници, включването на Сърбия в схемата за общо закупуване на енергия от ЕС и, особено, чрез продължаването на процеса на нормализация на отношенията с Косово. Съюзът следва да е много внимателен по отношение евентуалното въвеждане на наказателни мерки срещу Сърбия, особено предвид дълбоко вкоренения в сръбското общество наратив за страната като "жертва на Запада". Тоест, санкциите на ЕС могат да се окажат контрапродуктивни и от полза за Русия. Социологическите проучвания сочат, че повечето сърби смятат, че в своята външна политика правителството следва да се ориентира именно към Русия. Освен това сръбските медии представят Москва като най-положителния външен играч (докато отношението към ЕС е наполовина положително, наполовина отрицателно). Повечето респонденти не биха подкрепили налагането на санкции срещу Русия от страна на Сърбия, дори ако това би улеснило присъединяването към ЕС. В този контекст наказателните мерки срещу Белград лесно могат да усилят проруския наратив в страната, който постоянно се възпроизвежда и от президента Вучич. Тоест, ЕС би следвало да се запита, какви сигнали изпраща, наказвайки Сърбия защото не е наложила санкции срещу Русия, а не заради дългогодишния отказ на Белград да осъществява реформи в сферите на върховенството на закона и свободата на медиите. Далеч по-разумно би било натискът да се концентрира върху други въпроси, като процеса на нормализация на отношенията с Косово например.

Заключение

За държавите от ЗБ-6 членството в ЕС си остава единствения реалистичен вариант за сътрудничество, в сравнение с външните играчи, чиито потенциал за действие се определя най-вече от "местните дефицити" - например от отказа на Сърбия да признае Косово или от институционалната структура на Босна и Херцеговина, основаваща се на етническата принадлежност. В същото време обаче, геополитическото съперничество с Русия и Китай не бива да води до това ЕС да се откаже да подкрепата за необходимите реформи в Западните Балкани за сметка на "лесните решения". Това означава, че евентуалното налагане на санкции срещу Русия от страна на Белград няма да реши косовския проблем. Ето защо, ЕС следва да работи по-интензивно именно на тези "фронтове". Освен това, Съюзът би трябвало да отдели повече внимание на такива ключюви местни играчи, като Вучич или Додик, които са основните движещи сили на проруската политика на Балканите, вместо да надценява потенциала на Русия за намеса в региона. В крайна сметка, в Западните Балкани винаги ще има сили, способни да следват политиката на външните играчи и да я направят актуална вътре в собствените си страни.

* Сръбски политически анализатор, сътрудник на проекта "Геостратегическата конкуренция за ЕС в Западните Балкани", на Германския институт за международни отношения и сигурност (SWP). Статията отразява предимно визията на прозападната сръбска опозиция относно бъдещето на региона.