Краят на първия етап от разширяването на изток, както и негативните резултати от референдумите за Европейската конституция във Франция и Холандия, демонстрираха съвсем ясно, че доминиращият модел на развитие на ЕС поставя Брюксел пред сложна дилема. От една страна, специфичният за съюза интеграционен модус стимулира последователното му разширяване. От друга обаче, продължаващото разширяване поражда проблеми, които с течение на времето все повече поставят под въпрос интеграционните възможности на ЕС. Затова си струва да се запитаме, още колко време сегашният модел на развитие ще продължи да определя разширяването и интеграцията на съюза? Както и какво го очаква в бъдеще?
Очевидно е, че процесът на разширяване на ЕС размива границите на Европа. Днес вече не е ясно, кои страни (и в какъв контекст) могат да се определят като част от Стария континент. Макар че географските граници, като непосредствено препятствие пред разширяването, играят второстепенна роля, те съвсем не са без значение, защото очертават определени икономически и културни различия. И по-нататъшното разширяване на ЕС води до това, че различията вътре в съюза нарастват експоненциално. Решаваща последица от което е, че динамиката на ръста на “европейския проект” води до все по-големи разходи за интеграцията. Така, разширяването и интеграцията на ЕС влизат във все по-голямо противоречие помежду си. Дали обаче в Брюксел са в състояние да дадат някакви институционални решения на този проблеми?
Интеграционната диалектика и разширяването на ЕС
Сферата на политическото и икономическо влияние на Европейския съюз е изградена по модела на концентричните кръгове (1). В центъра и се намира политически стабилният регион на материално благополучие. Отвъд него благосъстоянието спада пропорционална на отдалечеността от центъра. Между отделните зони на различно благосъстояние има граници с различаваща се пропусквателна степен. Като тази степен спада с отдалечаваето от центъра. Благодарение на това, проспериращото ядро разполага с двойна защита. Стимулите за присъединяване към него постепенно отслабват, за сметка на постоянно увеличаващите се препятствия. И целият процес на експанзия на ЕС се свежда до защитата на богатото ядро на съюза, чрез целенасоченото въвличане на обкръжението му в рамките на приемливите и за двете страни принципи на демокрацията и правовата държава.
Интеграционната динамика се подхранва от следните два механизма:
На първо място, налице е голяма разлика в жизненото равнище между ЕС и неговото обкръжение. Тази разлика (2) обаче създава затруднения и за по-богатата страна, доколкото многобройните проблеми на по-бедната се отразяват и върху нея (под формата на миграция, трансгранични замърсявания на околната среда, или политическа нестабилност). Поради това богатото ядро на ЕС е заинтересовано от икономическото развитие на своето по-бедно обкръжение. Основната тенденция на възникващата в резултат от този факт динамика е насочена към отстраняването на разрива в жизнените равнища. Само че ръстът на благосъстоянието в по-бедната страна означава не само намаляване на разрива между нея и богатото ядро, но и увеличаване на различията и с нейните по-бедни съседи. Следователно, със задълбочаването на интеграцията на периферните доскоро области в богатото европейско ядро, разривът в жизненото равнище автоматично се измества по-далеч от центъра. Тоест, в този модел е заложена постоянна тенденция към разширяване. Защото всяка, присъединила се към богатото ядро страна-членка на ЕС, става, на свой ред, заинтересована от наличието на сигурно и проспериращо обкръжение, т.е. от буферна зона. В същото време, тъй като външните зони трябва надеждно да ограждат и защитават проспериращото ядро на Европейския съюз от външни пречки и заплахи, в тях е просто недопустимо наличието на прекалено сериозни политически проблеми. Именно с това се обяснява и фактът, че “разширяването на ЕС не е еднократен и подлежащ на окончателно разрешаване въпрос, а постоянен процес” (3).
На второ място, задълбочаването на интеграцията в ЕС неминуемо ще промени отношенията на съюза с останалия свят. Общият ефект се изразява в това, че със задълбочаването на интеграцията проспериращото ядро става все по-обвързано с онова, което се случва в периферията на съюза. По този начин ядрото е непосредствено заинтересовано от укрепването на общата външна гроница, както и от наличието на благоприятна икономическа и политическа ситуация в периферията. Колкото повече се задълбочава интеграцията между страните от ЕС, т.е. колкото по-малки са вътрешните различия в съюза, толкова по-отчетливо се изразява общата им заинтересованост от стабилността на външната му граница, както и от политическата и социална ситуация в страните, разположени непосредствено отвъд нея. Като тази заинтересованост ражда два разрлични политически модела: на затваряне на границите и на разширяване на ЕС. Политиката на разширяване – това е премереното включване на периферията в състава на Евросъюза, а затварянето на границите – защита на ЕС от вредните външни влияния. Взаимодействието между двете пък води до възпроизводството на модела на концентричните кръгове и отвъд границите на Европейския съюз. Като затварянето на границите и разширяването на съюза се осъществяват в различни комбинации.
Затварянето на границите
Възможността извършващите се трансгранични процеси да се възприемат от благополучното ядро на ЕС като заплаха изглежда толкова по-вероятна, колкото по-неравномерно са разпределени печалбите и разходите от тези процеси, както и колкото е по-малка възможността и готовността да се поемат въпросните разходи. Класическата реакция в този случай са призивите за затваряне на границите. Което е видно най-вече при обсъждане на темата за миграцията. Политиката на затваряне на границата се подкрепя от нискоквалифицираната работна сила и икономически слабите предприятия в по-слабо конкурентноспособните отрасли на иначе процъфтяващата икономика на ядрото. Те нерядко сключват помежду си превантивни съюзи против “отворените граници” и претендират ту за ограничаването на вноса, ту за ограничаване на имиграцията. Макар че интересите и исканията им не съвпадат напълно, обединява ги това, че виждат (и се опитват да използват) националната държава като бариера пред застрашаващото ги външно влияние. Това съвпадение на интересите наложи отпечатъка си още върху дискусията за създаването на Северноамериканската зона за свободна търговия (NAFTA) в началото на 90-те години на миналия век (4), а в по-ново време – и върху президенската кампания в САЩ в края на 2004 (5). Нагледен пример за подобно твърдение е и отношението на ЕС към реформиращите се посткомунистически държави от източната част на Европа. Въпреки програмните декларации, всички споразумения за обединение между ЕС и страните от Централна и Източна Европа имат асиметричен характер и то не в полза а във вреда на последните (6). Впрочем, парадоксалната ситуация, в която ЕС, именно с политиката си на разграничаване между богатото ядро и бедната периферия, допълнително повишава интеграционните стремежи на източноевропейските страни, немалко помага за динамиката на разширяването на “европейския проект”.
Вече много години е налице силна тенденция към техническото укрепване на общата външна граница на ЕС. Паралелно бяха установени (включително с въвеждане на понятието за “надеждната трета страна”) нови преградни линии – нагледен пример е немско-полската граница. За целта, на първо място, бяха вложени значителни средства в нови технологии за контрол и задържане на нарушителите, а на второ – чрез споразуменията за връщане на получилите отказ претенденти за политическо убежище в страната, от която са пристигнали, проблемът за контрола и недопускането на нелегални имигранти бе изместен от немската източна граница към източната граница на Полша. На свой ред, полското правителство “сключи подобни договори с Чехия, Украйна, Словакия, Румъния и България, създавайки по този начин правовите предпоставки за една международна система за отказ и транзитно депортиране на нелегалните мигранти” (7).
Така политическите проблеми, свързани с недопускането на нелегални имигранти в ЕС, бяха успешно пренесени от центъра към периферията. А правителствата на страни като Полша се изправиха пред “дилемата, как да съчетаят задълженията си като членки на ЕС със стремежа да запазят икономическите си интереси и добросъседски отношения със своите източни съседи” (8).
Тъй нареченото крайгранично съобщение и специфичната икономика на граничните зони (която не винаги е напълно легална) доскоро спомагаха за подобряване на ситуацията в тези традиционно слабо развити региони от двете страни на границата на ЕС (9). Но след като външните граници започнаха да се охраняват според шенгенските критерии, възникна опасността, че това подобряване може да бъде прекратено. От друга страна, районите около новите външни граници на ЕС и преди се смятаха за най-бедни, както в собствените си страни, така и в съюза, като цяло (10). С въвеждането на шенгенската граница, те се оказаха сред губещите от разширяването на Европейския съюз. Което, на свой ред, води да задълбочаване на регионалното неравенство в новите страни-членки (и без това очаквано като последица от влизането им в ЕС) (11).
Ограниченият достъп
Разбира се, границите не могат да се затворят херметично. Много трансгранични процеси могат да бъдат преустановени само с цената на огромни разходи, да не говорим, че за някои страни това просто е невъзможно. Затова осъзнаването на факта, че ефективността на политиката на затворените граници е доста ограничена, води в крайна сметка до възприемането на политически стратегии, основаващи се на “ограничения достъп”. Ограниченият достъп следва логиката на “егоистичната подкрепа” (12). Тоест, центърът (или ядрото) подпомага периферията в решаването на нейните проблеми за да се прекрати вредното въздействие върху самия център на различни трансгранични явления – “от тероризма до замърсяването на въздуха” (13). Така, помощта, която оказват развитите държави от ЕС за трансформирането и модернизацията на доскорошните планови икономики от Източна Европа, трябва да доведе до подобряване на живота в страните от европейската периферия и отслабването на факторите, стимулиращи миграцията. Т.е. “егоистичната подкрепа” са основава на това, че благополучното ядро е осъзнало, че “проблемите на Изтока са и проблеми на Запада” – една формула, която западноевропейските политици най-често използваха (особено в първите години след промените през 1989) за да обяснят на своите избиратели, защо оказват финансова подкрепа на посткомунистическите страни от източната половина на континента. Впрочем, реформиращите се държави от Изтока също често напомнят на Запада, че техните проблеми са и негови.
С изчезването на “желязната завеса”, разширяването на Изток стана не просто възможно, но и императивно необходимо, от гледна точка на интересите на Европейския съюз. “ЕС е жизнено заинтересован от своето разширяване, което не само е историческо обосновано от моментната специфика, но е и единствената възможност да се избегнат дестабилизацията и конфликтите в пограничните региони и свързаният с това миграционен натиск” (14).
Несъмнено, опитът от войните в остатъчна Югославия през 90-те години на миналия век допълнително усили тази заинтересованост на ЕС. Не можем да изключим, че неочаквано бързото международно признаване независимостта на Словения, което постави началото на разпада на Югославия и последвалите го въоръжени конфликти, също е било мотивирано от стремежа за създаване на буферна зона между ЕС и очертаващите се огнища на нестабилност и конфликти в Западните Балкани. В този смисъл, създаването на Словения като буферна зона ускори избухването на същите тези конфликти, от които тази страна трябваше да предпази ЕС.
Ако разглеждаме обединението на Германия като интеграция на някогашната ГДР в Европейския съюз (и в НАТО), т..е като предварителна фаза в разширяването на ЕС на изток, това е нагледен пример, как именно заинтересоваността от наличието на политически и икономически стабилни съседи е движещата сила на разширяването на ЕС. След 1989, Германия моментално се превърна в най-големия адвокат на своите източни съседи в стремежа им да се интегрират в ЕС и НАТО. Просто защото “обединена Германия” беше съвсем наясно, че поради своето специфично геополитическо положение трябва на всяка цена да избягва възможни вълнения или конфликти по източните си граници. Затова след 1990 немската политика в сферата на европейската сигурност имаше, до известна степен, стабилизационен характер. Като и до днес в основата и е поставен принципът, че е по-добре да изнасяш стабилност, отколкото да внасяш нестабилност. Навремето немският министър на отбраната Рюе, който бе сред първите, подкрепили тезата за необходимостта от разширяване на НАТО на изток, подчертаваше, че интересите на Германия изискват страната да бъде заобиколена от стабилни демокрации, партньори и съюзници, заявявайки: “ние не искаме да сме държава на края на Европа” (15).
Между другото, тази логика следват и страните от периферията на ЕС, които използват геополитическото си положение, като аргумент за членството им в съюза (16). Така, през 90-те години, на въпроса “какво Полша ще донесе на Европа” полският президент Квашневски даде следния отговор: “Нашето стратегическо положение, което в миналото ни донесе много страдания, но пък ни научи как да общуваме със съседите си, особено с тези на изток. Полша допринася много за стабилността в нашия регион” (17).
От същата логика впрочем, се ръководят и онези, подчертаващи стратегическата роля на Турция, при дебата за евентуалното и бъдещо членство в ЕС.
Параметрите на разширяването
Сегашната степен на интеграция на ЕС беше постигната чрез формирането на Шенгенското пространство без вътрешни граници и чрез създаването на общо валутно пространство чрез въвеждането на еврото и критериите на Договора от Маастрихт.
С подписването на Шенгенския договор граничният контрол вътре в Европейския съюз беше, в общи линии, отменен. Пряка последица от което стана непосредствената заинтересованост на благополучното ядро от стабилността във всички погранични на ЕС региони. Преди подписването на Шенгенския договор, пристигането на един североафриканец в Испания например, означаваше, че той е влязъл именно в Испания. Днес обаче, пресичането на испанската граница означава, че човекът е влязъл в ЕС, т.е. не само в Испания, но и в Германия, Франция, Скандинавия и т.н.
Добра илюстрация за породените от това промени е развоят на събитията в африканските анклави на Испания Сеута и Мелиля. Преди подписването на Шенгенския договор по границите им цареше спокойствие. Сега обаче те са подложени на огромен имиграционен натиск, в резултат от което се наложи монтирането на скъпоструващо оборудване за гранична охрана. Като цяло, с пъдписването на Договора от Шенген, рязко се увеличи имиграционния натиск от юг, нелегалният трафик на имигранти процъфтява, расте и насилието в този бизнес. Събщенията за катастрофи на кораби, натоварени с бежанци, в Средиземно море все повече напомнят ситуацията в Карибско море и на границата между САЩ и Мексико.
От една страна, задълбочаващата се интеграция повишава заинтересоваността на най-богатите страни от ЕС от въвеждане на по-строг контрол по външната граница на съюза и стремежа на Брюксел да постави под своя пряк контрол охраната на границите в онези страни-членки, чиито съседи не членуват в ЕС. От друга страна прогресиращата евроинтиграция повишава заинтересоваността на богатите страни от ядрото от повишаването на жизненото равнише и стабилизиране на политическата ситуация в съседните региони – т.е. от оказването на т.нар. “егоистична подкрепа” за съседите.
През 1995 Европейският съюз инициира т.нар. Барселонски процес (19). Става дума за развитието на по-интензивно партньорство между ЕС и средиземноморските държави. Този процес обхваща членките на съюза и 12 средиземноморски партньори – на практика това са всички страни от средиземноморското крайбрежие без Либия и Мавритания.
Макар че досега за развитието на Барселонския процес са изразходвани много по-малко средства, отколкото в подкрепа за източноевропейските държави, вървящи по пътя на реформите, целта е една и съща: ЕС се опитва намали разликата в благосъстоянието между себе си и своите съседи, за да отслаби имиграционния натиск. Така, за 2010, е предвидено дори създаването на зона за свободна търговия (20).
От гледната точка на ЕС, подобна политика на ограничен и постепенен допуск в южна посока има поне две важни предимства пред опитите за херметично затваряне на външната граница на съюза. На първо място, така Северът запазва динамичното си лидерство, вместо изцяло да зависи от външната политика и проблемите със сигурността на отделните страни-членки, чиито граници са едновременно и граници на ЕС. Това действително е предимство, защото не е ясно, доколко тези страни имат желание или пък са в състояние да охраняват достатъчно строго границите си. Така например, интересите на Испания по проблема с имигрантите очевидно се различават от тези на ЕС (21). Испанското селско стопанство е силно заинтересовано от използването на легални или нелегални имигранти и твърдо не приема ограничителната имиграционна политика на ЕС. На второ място, благодарение именно на политиката на ограничения и постепенен допуск постепенно бива смекчен огромният разрив в жизненото равнище, както и политическата нестабилност в регионите, разположени непосредствено до външната граница на ЕС.Така продължава да се развива и моделът на концентричните кръгове, отговарящ на стремежа на ЕС към по-голяма стабилност.
По същия начин можем да предвидим и следващият етап на ограничаване на достъпа до ЕС. Колкото повече източните и южните съседи на ЕС започват да се превръщат в транзитни коридори за проникването в съюза на мигранти от други части на света, толкова по-силен ще става натискът на Брюксел върху въпросните държави да затворят херметично границите си Като за целта ще продължат да се изграждат прегради за имигрантите (най-вече на територията на източните съседи на ЕС). Още преди разширяването на съюза през май 2004 стана ясно, че сферата на действие на този модел на ограничаване на достъпа се измества още по на изток, към новите външни граници, като по този начин продължава да се осъществява политиката на “кръгова защита” на благополучното ядро на ЕС. Именно поради това стратегическият документ на съюза “Разширена Европа”, призовава Брюксел да “помага на съседните държави в борбата с нелегалната имиграция и създаването на ефективни миханизми за недопускането и, особено що се отнася до нелегалната транзитна имиграция. Общата договореност с всички съседи, като се започне с Мароко, Русия, Алжир, Украйна, Беларус и Молдова, би могла да стане важна съставна част от общите усилия за предотвратяването на нелегалната миграция” (23).
Същият този, вече нееднократно цитиран, стратегически документ, озаглавен “Разширена Европа”, обещава на периферията установяване на многостранно сътрудничество на ниво, малко по-ниско от пълноправното членство в ЕС, чиято цел е създаването на широки буферни зони и региони на стабилност. В тази връзка, в отношенията между ЕС и държавите от периферията възниква един немаловажен проблем, породен от това, че обещанията на Брюксел могат да се възприемат и като предложение да се плати на съответните страни за съгласието им да поемат функциите на буферна зона, или пък като оферта за подкрепа на стабилното им развитие. Оттук се очертават две възможни реакции от страна на държавите, разглеждани от ЕС като предполагаеми членки на “пръстена от приятелски държави около границите на съюза”. Първата реакция се изразява в опити да се поиска колкото се може по-висока цена за изпълнение на предложената от Брюксел роля на буферна зона. Т.е. конкретната страна не очаква по-късната си интеграция в ЕС и затова иска от съюза незабавно да заплати за ползата, която тя му носи, в качеството си на зона на стабилност. Втората възможна реакция пък се изразява в това, че принадлежността към “пръстена от приятелски държави около границите на съюза” се възприема като промеждутъчен етап към постигането на крайната цел – пълноправно членство в ЕС. Именно в този смисъл украинският външен министър отбелязва, че “би било нелогично Украйна да остане извън Европейския съюз” (24). Тук възниква въпросът: от каква точно логика се ръководи политиката на разширяване на ЕС? Това може да се анализира най-добре, ако разгледаме един конкретен пример.
Границите на разширяването – турският пример
Процесът на сближаване между ЕС (преди Европейска икономическа общност - ЕИО) и Турция има дълга и своеобразна история. Още през 1963 Турция стана асоцииран член на ЕИО, което още тогава се разглеждаше през перспективата на последващото и пълноправно членство. През 1989 обаче ЕО не одобри турската заявка за членство, а през 1996 беше сключен митнически съюз между Анкара и Брюксел. През 1999 Турция официално стана кандидат за членство в ЕС, но преговорите за приемането и трябваше да стартират едва след като страната покрие копенхагенските критерии. Едва в края на миналата 2004 ЕС реши да възобнови преговорите с Турция за членството и в съюза.
Тук е мястото да напомним за трите особености, които характеризират отношенията между ЕС и Турция.
Първата особеност е от геополитически характер. Не може да се твърди, че Турция е изцяло и едностранно заинтересувана от приемането си в ЕС. Страната се намира на границата между Европа и Азия – граница, по която съществуващите културни и религиозни различия постоянно генерират сериозно напрежение. Значението на тези различия нарастна след изчезването на фундаменталното доскоро разделение в световната политика – това между капитализма и комунизма. Потенциалът на Турция като политическа сила-посредник се вижда дори и само от специфичната и роля в НАТО, както и от осезаемата американска подкрепа за турското членство в ЕС. Първото обикновено се изтъква от самата Турция като сериозно доказателство за правото и да стане членка на съюза. Защото, както отбеляза почетният председател на Съюза на турските индустриалци и предприемачи Бюлент Езаджъбаши, постигането на разбирателство между Изтока и Запада е “възможно само при условие, че Турция бъде интегрирана в западния свят” (25).
Втората особеност е, че между държавите от ЕС и Турция има големи културни различия. Става дума както за отношението към семейството и ролята на жената например, така и по чисто политически въпроси (разбирането за демокрацията, или за отношението между политика и религия) (26). Освен това в Турция има разногласия по това, доколко е желателно и полезно отстраняването на тези различия заради евентуалното членство в ЕС. Част от турския елит се отнася твърде сдържано към “уестърнизацията” на страната като последица от приемането и в ЕС, друга част пък вижда смисъла от евроинтеграцията именно в отстраняването на въпросните различие (27).
Третата особеност е, че турците, живеещи постоянно в страните-членки на ЕС, формират там значителен политически потенциал. Затова и въпросът за членството на Турция в ЕС придобива и чисто вътрешнополитически измерения в редица страни от европейското ядро и, преди всичко, в Германия. По принцип, въпросът за разширяването на ЕС се разглежда от страните-членки в контекста на външната политика, а там както е известно, партийните борби не играят чак толкова съществена роля. Въпросът за приемането на Турция в ЕС, напротив, непосредствено засяга интересите на съответните групи избиратели и поради това се превръща (поне в Германия) във вътрешнополитическа тема и, съответно, започва да се разглежда според партийната принадлежност. Като към това следва да се добавят и все-още сложните отношения между Турция и Гърция (която е член на ЕС).
Примерът на Турция сочи, че границите на европейския проект могат да се изместват все по-далече от центъра. И можем да очакваме, че те действително ще продължат да се изместват, когато това носи определена политическа изгода за ядрото. В същото време обаче, цената на разширяването също става все по-голяма.
В крайна сметка, можем да очакваме, че така очертаната логика на разширяване на “проекта Европа” ще надделее и в случая с Турция. Струва ми се, че това може да се аргументира от две гледни точки. На първо място, от гледната точка на теорията на интересите. Тук изходният въпрос е: “как в отношенията между ЕС и Турция важните от политическа гледна точка интереси ще се обединят с посочените по-горе особености?”. В полза на турското членство в ЕС са очевидно силните геополитически интереси. Противостои им доста по-нееднозначното съмнение за културните различия, което обаче лесно бива парирано от аргумента, че именно членството в ЕС ще помогне за по-бързоно им преодоляване. А вътрешнополитическата партийна обремененост на темата означава, че макар и да има съпротива, налице е и ясно изразена подкрепа за членството на Турция в ЕС.
В подкрепа на вероятността за турското членство могат да се приведат и редица аргументи от сферата на теорията на системите. Както е известно, основното положение в тази теория е, че различаващите се по своите функции подсистеми на съвременното общество оперират със свои собствени вътрешносистемни бинарни кодове. За една политическа система най-важното е различието “да притежаваш, или да не притежаваш власт”. Което означава, че политиката е особено чувствителна към онези сигнали от околната среда, които могат да се трансформират в следния код: “има власт/ няма власт”. И обратното: сигналите, които не могат де се трансформират в този код, не са определящи за политиката. Различните измерения на проблема с интеграцията на Турция в ЕС могат да се разпределят именно според това фундаментално за политическата система различие и така да се провери политическата им релевантност. Решаващо значение в случая имат онези особености на Турция, които са свързани с геополитическото и положение, доколкото въпросът за присъединяването и към ЕС е от особен геополитически интерес. Международната политическа система е изключително чувствителна към геополитическата специфика на Турция, докато нейните културни и религиозни особености я интересуват само доколкова, доколкото могат да се трансформират в непосредствени политически сигнали, например когато подчертаването на тези различия настройва болшинството избиратели против приемането и в ЕС.
Като цяло обаче, значително преобладават сигналите, ориентиращи ядрото към укрепване на позициите му чрез турската интеграция в съюза. В този смисъл, макар и преувеличена, но много показателна е позицията на Бюлент Изаджъбаши, че “с интеграцията на Турция, ЕС действително ще стане световна държава” (28).
И двата типа аргументи водят към един и същи резултат: разширяването на ЕС следва своя собствена интеграционна логика на интеграция и ново разширяване. Което вероятно ще доведе в обозримо бъдеще до приемането на Турция в съюза. Разбира се, има сериозни доводи против пълноправното и членство. Не те не се основават върху някакви чисто политически характеристики. Затова логиката на разширяването ще ги преодолее. Това разбира се не означава, че културните различия и вътрешнополитическата обремененост на темата са без значение. Те тепърва ще продължат да генерират напрежение и след като турската интеграция в ЕС стане факт – самият интеграционен процес автоматично трансформира културните сигнали в политически. Това може да послужи като сериозен аргумент в полза на бавния и предпазлив процес за приемането на Турция: политическата система на ЕС трябва да има достатъчно време за да асимилира в политически план културните, религиозни и други различия, които ще се трансформират в съвсем конкретни политически проблеми.
Следователно, различията между ЕС и неговото обкръжение, които се увеличават с разширяването на “проекта Европа”, имат определено значение като възможни генератори на проблеми при приемането на един или друг нов член. Що се отнася до границите на разпространение на европейския проект е важно да отбележим следното: в рамките на очертаната по-горе логика на интеграцията и разширяването на ЕС можем да очакваме, че и Турция, след присъединяването си към Съюза, ще бъде заинтересована от създаването на буферна зона покрай своите (източни) граници. Можем да очакваме също, че след пълната интеграция, и особено след отмяната на граничния контрол между Турция и останалите членки на ЕС, от наличието на подобна буферна зона ще е заинтересован и Брюксел. Така ще възникнат необходимите условия за появата поредния “външен пръстен”. Само че включването на зоната, разположена на изток от Турция в процеса на разширяване на Европа е свързано с наистина фантастични разходи, риск и наличието на мощна политическа съпротива, както в страните от региона, така и от САЩ, например. Тоест, от гледната точка на динамиката на разширяването на “проекта Европа”, се очертава още една особеност, свързана с Турция: на нейната източна граница диалектиката на интеграцията и разширяването на ЕС окончателно се изчерпва.
Политическият “проект Европа” няма граници, в смисъл на някаква определена линия. Затова, по принцип, той не може да бъде ограничаван. Въпреки това е очевиден факт, че динамиката на разширяване на европейския проект е ограничена от определени рамки. Което се проявява в това, че интеграционните проблеми, породени от по-нататъшното разширяване, стават все по-многобройни, а оправдаването на процеса с политическата идентичност на Европа звучи все по-неправдоподобно. Границите на “проекта Европа” ще бъдат достигнати тогава, когато разходите по интеграцията надминат предимствата от по-нататъшното разширяване, а противоречието между по-нататъшното разширяване и интеграцията стане политически неразрешимо.
Стъпаловидната интеграция
Разширяването на ЕС на изток през 2004 отбеляза известен разрив в доминиращия до този момент модел на развитие. И стратегията за т.нар. “разширена Европа” е своеобразна реакция на това. Какви са последиците от този факт за двата механизма, които по-горе обозначих като основните причини за по-нататъшното разширяване и интеграция? Преди динамиката на розширяване на Евросъюза следваше модела на концентричните кръгове, възпроизвеждайки го постоянно. Но ако динамиката на по-нататъшното разширяване на ЕС се затормозява, а след известно време то ще спре окончателно, то и самият модел на концентричните кръгове е вече под въпрос. Което, на свой ред, засяга жизнените интереси на благополучното ядро на ЕС. От този момент нататък има две възможности за развитие. Едната е съюзът се ориентира към дългосрочното и радикално разграничаване от околния свят, т.е. към очертаването на постоянни граници и щателната им охрана. Това обаче е малковероятно поради принципно ограничената ефективност на подобна изолация (по причините, изброени по-горе). В дългосрочна перспектива е невъзможно херметичното затваряне на границите. Остава другият вариант – моделът на концентричните кръгове да продължи да се развива, но по нов и по-различен начин. Което означава, че вътре в ЕС ще се оформят стъпаловидно интегрирани от центъра към периферията групи от страни-членки. Как ще изглежда това на практика?
Наличието на едно благополучно ядро в центъра, обкръжено от зони на постепенно намаляващо (от центъра към периферията) благосъстояние и усилващи се прегради пред достъпа до ядрото – т.е. геополитическият модел, който очертахме в началото на настоящата статия, може да се реализира по два начина. Първият е към благополучното ядро да се присъединят неговите външни буферни зони, които с течение на времето все повече се интегрират, вследствие от което все по-далеч от центъра ще възникват нови буферни зони. Вторият пък е от по-широката и равномерно интегрирана общност на всички членки на ЕС да се обособи ядро, което да форсира по-нататъшната интеграция, превръщайки по този начин най-близкото си обкръжение в буферна зона вътре в самия съюз. Последното означава, че доминиращият исторически модел на развитие на ЕС се обръща “навътре”. Всъщност, именно такъв е и общият знаменател на всички досегашни предложения за “интеграция на две скорости”, за “договор в договора”, за “европейско ядро” или пък за “гравитационен център, съставен от няколко държави” (29). Разбира се, не бива да се търси еднозначна връзка между подобни, публично лансирани, предложения и реалния ход на събитията. Много е вероятно например, че темата за “европейското ядро” се използва като заплаха за да се преодолее съпротивата срещу задълбочаването на интеграцията от страна на немалко членки на ЕС, която се изрази и в провала на референдумите на евроконституцията във Франция и Холандия. От друга страна, възможно е, че стремеът да се избяга от тази тема се появява най-често тогава, когато европейското ядро придобива наистина сериозно значение. Това противоречиво отношение, в частност, намира израз в австрийската позиция, че “ние сме против формирането на европейско ядро, но ако такова все пак се появи, бихме искали да сме част от него”.
Задачата на тази статия не е да се покажат “истинските” цели на европейските политици, още по-малко пък да се очертаят някакви модели за по-нататъшния ход на европейската интеграция. Става дума по-скоро, за необходимостта да се обърне сериозно внимание на факта, че отвъд чисто политическите намерения, отдавна се развиват процеси, чиито резултат се свежда до възприемането на нова форма на интеграцията. Именно в този смисъл, използвам и термина “стъпаловидна интеграция”.
На първо място, в редица сфери вече е налице задълбочаване на политическото сътрудничество между отделни страни-членки на ЕС (30). Различната степен на интеграцията в областта на икономическата политика например, е породена от избирателното участие в общата европейска валута. Стъпаловидното членство е просто наложително за новите членки от Централна и Източна Европа, които не покриват критериите за бързо влизане в евро-зоната (31). Във всеки случай граничният контрол вътре в ЕС ще се запази дотогава, докато не бъде махнати всички ограничения за свободно придвижване на работна сила (най-вече на пазара на труда на старите страни-членки) и селскостопанска продукция (най-вече на пазара на част от новите членки) (32). Пак поради това в ЕС се налага (поне засега) моделът на различаващите се на регионална основа степени на интеграция. Освен това в областта на политиката, касаеща вътрешната сигурност (предвид феномена на международния тероризъм) е възможно да бъде възстановен граничният контрол и между членките на ЕС. Като цяло, проблемът за контрола по външната граница на съюза способства за “възкресяването” на вътрешните му граници. По този начин, и в тази област, вътре в ЕС може да се появи споменатата по-горе “стъпаловидна интеграция” (33). Едновременно с това, в областта на отбранителната политика са налице амбициозни и далеч отиващи планове за интеграция между три големи държави-членки на ЕС и НАТО – Великобритания, Франция и Германия, за които е ясно, че далеч не всички членки на съюза са в състояние да участват в тях. Като цяло, стъпаловидната интеграция в ЕС се характеризира с два взаимодействащи си процеса: на първо място различни стъпала възникват, когато новите страни.членки се приемат на едно (предварително договорено) по-ниско ниво на интеграция, а на второ – новата диференциация на нивото на интеграция води до стъпаловидна интеграция в кръга на старите страни-членки.
Ясно е, че разширяването на европейския проект вече е близо до своите оптимални граници. По-нататъшното разширяване е възможно само с цената на все по-сериозни интеграционни проблеми. Възможни институционални решения на този проблем се очертават и в двете посоки: навън – стремежът да се запази моделът на разширяване с формиране на няколко концентрични кръга, развивайки диференцирани форми на сътрудничество на развнище, по-ниско от това на пълноправното членство. Концепцията за “пръстена от приятелски държави” е опит
на ЕС да проектира своя модел на разширяване под формата на концентрични кръгове и отвъд рамките на практически възможното разширяване на съюза и така да разреши растящото противоречие между динамиката на разширяването и способността за интеграция. В същото време, вътре в ЕС се очертават процеси, в резултат от които се формират групи от страни-членки, отличаващи се по степента си на интеграция. Тоест, моделът на концентричните кръгове се реализира вече не в динамиката на разширяването, а като стъпаловидна интеграция вътре в ЕС. А изводът е, че постепенната интеграция по модела на концентричните кръгове неминуемо води към оформянето на европейско ядро – дори и ако никой не би искал това да се случи.
Бележки:
[1] Виж: Vobruba G. The Enlargement Crisis of the European Union: Limits of the Dialectics of Integration and Expansion // Journal of European Social Policy. 2003. № 1. P. 3-49; Idem. Integration + Erweiterung. Europa im Globalisierungsdilemma. Wien, 2001; Bach М. The Europeanization of Cleavages and the Emergence of a European Social Space // Journal for European Social Policy. 2003. № 1. P. 50-54.
[2] Виж: Vobruba G. Autonomiegewinne. Wien, 1997.
[3] Croft S. et al. The Enlargement of Europe. Manchester; New York, 1999. P. 56.
[4] Ср.: NAFTA as a Model of Development. The Benefits and Costs of Merging High- and Low-Wages Areas // Belous R., Lemco J. (Eds.). Washington, 1993; Scherrer C. Globalisierung wider Willen? Berlin, 1999. S. 247.
[5] Ungesunde Outsourcing-Debatte in den USA // Neue Zuricher Zeitung. 13./14.3.2004.
[6] Croft S. et al. Op. cit. P. 65. Виж също: Stawarska R. EU Enlargement from the Polish Perspective // Journal of European Public Policy. 1999. № 5. P. 825.
[7] Ohne Papiere in Europa. Berlin; Hamburg, 2000. S. 159.
[8] Ibid. S. 167.
[9] Виж: Inotai А. The Czech Republic, Hungary, Poland, the Slovak Republic and Slovenia // Tang H. (Ed.). Winners and Losers of EU Integration. Washington, D.C., 2000. P. 17-51.
[10] Heidenreich M. Regional Inequalities in the Enlarged Europe // Journal of European Social Policy. 2003. № 4. P. 313-333.
[11] Виж: Brusis M. Internal Problems of the European Union that Might Obstruct an Enlargement Toward the East // Tang H. (Ed.). Op. cit. P. 265-289.
[12] Vobruba G. Gemeinschaft ohne Moral. Theorie und Empirie moralfreier Gemeinschaftskonstruktionen. Wien, 1996. S. 185.
[13] Commission of the European Union. Wider Europe-Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. Brussels, 2000.
[14] Langewiesche R. EU Enlargement and the Free Movement of Labour // Gabaglio E., Hoffmann R. (Eds.). European Trade Union Yearbook 1999. Brussels, 2000. C. 370.
[15] Lеtourneau P., Heиbert P. NATO Enlargement: Germany’s Euro-Atlantic design // David Ch.-P., Lеvesque J. (Eds.). The Future of NATO Enlargement, Russia und European Security. Montreal, 1999. P. 108-118, цитат на p. 111.
[16] Виж: Nissen S. Who Wants Enlargement of the EU? Support for Enlargement among Elites and Citizens // Czech Sociological Review. 2003. № 6. P. 757-772.
[17] Der Westen scheint müde, wir sind frisch // Der Tagesspiegel. 11.3.2000.
[18] Виж: U.S.-Mexico Borderlands // Martinez O.J. (Ed.). Wilmington/Del., 1996; Crossings. Mexican Immigration in Interdisciplinary Perspectives // Suarez-Orozco M.M. (Ed.). Cambridge, 1998.
[19] Виж: Schlotter P. Der Maghreb und Europa // Aus Politik und Zeitgeschichte. 1999. № 17. S. 3-10.
[20] Конкурентните планове на администрацията на Буш, възможно, ще повишат шансовете на североафриканските държави за включване в ЕС. Виж: Mideast trade plan a leap of faith for Bush // Financial Times, 10/11.5.2003. P. 6.
[21] Виж: Huntoon L. Immigration to Spain: Implications for a Unified European Union Immigration Policy // International Migration Review. 1998. № 4. P. 423-450; Ohne Papiere in Europa.
[22] Huntoon L. Op. cit. P. 439.
[23] Commission... P. 11.
[24] Kiew dringt auf EU-Beitritt // Süddeutsche Zeitung. 17.2.2004. S. 7.
[25] Turken werben in Berlin für Mitgliedschaft ihres Landes // Financial Times Deutschland. 12.3.2004.
[26] Gerhards J. Paßt die Türkei kulturell in die Europasche Union? // FAZ. 15.2.2004. S. 13.
[27] Досегашният опит показва, че в дългосрочна перспектива членството в ЕС действително създава ефект на конвергенция. Впрочем, този опит се ограничива с отстраняването на икономическите и социално-политически различия. Виж: Delhey J. Europaсsche Integration, Modernisierung und Konvergenz. Zum Einfluss der EU auf die Konvergenz der Мitgliedsländer // Berliner Journal fur Soziologie. 2003. № 4. S. 565-584.
[28] Turken werben...
[29] Виж: Hrbek R. Modelle politischer Ordnung. Fеderalismus, Mehrebenensystem, Kerneuropa // Osteuropa. 2004. № 5-6.
[30] Виж: Croft S. et al. Enlargement... P. 81.
[31] Read R. Monetary Union and Eastward Expansion in the EU // Ingham H., Ingham M. (Eds.). EU Expansion to the East. Prospects and Problems. Cheltenham, 2002. P. 23-49.
[32] Виж: Brusis M. Internal Problems...P. 274.
[33] За това взаимодействие виж: Brown D. Storming the Fortress: The External Border Regime in an Enlarged Europe // Ingham H., Ingham M. (Eds.). EU Expansion... P. 89-109.
* Авторът е професор по социология в Лайпцигския университет
{rt}
Краят на първия етап от разширяването на изток, както и негативните резултати от референдумите за Европейската конституция във Франция и Холандия, демонстрираха съвсем ясно, че доминиращият модел на развитие на ЕС поставя Брюксел пред сложна дилема. От една страна, специфичният за съюза интеграционен модус стимулира последователното му разширяване. От друга обаче, продължаващото разширяване поражда проблеми, които с течение на времето все повече поставят под въпрос интеграционните възможности на ЕС. Затова си струва да се запитаме, още колко време сегашният модел на развитие ще продължи да определя разширяването и интеграцията на съюза? Както и какво го очаква в бъдеще?
Очевидно е, че процесът на разширяване на ЕС размива границите на Европа. Днес вече не е ясно, кои страни (и в какъв контекст) могат да се определят като част от Стария континент. Макар че географските граници, като непосредствено препятствие пред разширяването, играят второстепенна роля, те съвсем не са без значение, защото очертават определени икономически и културни различия. И по-нататъшното разширяване на ЕС води до това, че различията вътре в съюза нарастват експоненциално. Решаваща последица от което е, че динамиката на ръста на “европейския проект” води до все по-големи разходи за интеграцията. Така, разширяването и интеграцията на ЕС влизат във все по-голямо противоречие помежду си. Дали обаче в Брюксел са в състояние да дадат някакви институционални решения на този проблеми?
Интеграционната диалектика и разширяването на ЕС
Сферата на политическото и икономическо влияние на Европейския съюз е изградена по модела на концентричните кръгове (1). В центъра и се намира политически стабилният регион на материално благополучие. Отвъд него благосъстоянието спада пропорционална на отдалечеността от центъра. Между отделните зони на различно благосъстояние има граници с различаваща се пропусквателна степен. Като тази степен спада с отдалечаваето от центъра. Благодарение на това, проспериращото ядро разполага с двойна защита. Стимулите за присъединяване към него постепенно отслабват, за сметка на постоянно увеличаващите се препятствия. И целият процес на експанзия на ЕС се свежда до защитата на богатото ядро на съюза, чрез целенасоченото въвличане на обкръжението му в рамките на приемливите и за двете страни принципи на демокрацията и правовата държава.
Интеграционната динамика се подхранва от следните два механизма:
На първо място, налице е голяма разлика в жизненото равнище между ЕС и неговото обкръжение. Тази разлика (2) обаче създава затруднения и за по-богатата страна, доколкото многобройните проблеми на по-бедната се отразяват и върху нея (под формата на миграция, трансгранични замърсявания на околната среда, или политическа нестабилност). Поради това богатото ядро на ЕС е заинтересовано от икономическото развитие на своето по-бедно обкръжение. Основната тенденция на възникващата в резултат от този факт динамика е насочена към отстраняването на разрива в жизнените равнища. Само че ръстът на благосъстоянието в по-бедната страна означава не само намаляване на разрива между нея и богатото ядро, но и увеличаване на различията и с нейните по-бедни съседи. Следователно, със задълбочаването на интеграцията на периферните доскоро области в богатото европейско ядро, разривът в жизненото равнище автоматично се измества по-далеч от центъра. Тоест, в този модел е заложена постоянна тенденция към разширяване. Защото всяка, присъединила се към богатото ядро страна-членка на ЕС, става, на свой ред, заинтересована от наличието на сигурно и проспериращо обкръжение, т.е. от буферна зона. В същото време, тъй като външните зони трябва надеждно да ограждат и защитават проспериращото ядро на Европейския съюз от външни пречки и заплахи, в тях е просто недопустимо наличието на прекалено сериозни политически проблеми. Именно с това се обяснява и фактът, че “разширяването на ЕС не е еднократен и подлежащ на окончателно разрешаване въпрос, а постоянен процес” (3).
На второ място, задълбочаването на интеграцията в ЕС неминуемо ще промени отношенията на съюза с останалия свят. Общият ефект се изразява в това, че със задълбочаването на интеграцията проспериращото ядро става все по-обвързано с онова, което се случва в периферията на съюза. По този начин ядрото е непосредствено заинтересовано от укрепването на общата външна гроница, както и от наличието на благоприятна икономическа и политическа ситуация в периферията. Колкото повече се задълбочава интеграцията между страните от ЕС, т.е. колкото по-малки са вътрешните различия в съюза, толкова по-отчетливо се изразява общата им заинтересованост от стабилността на външната му граница, както и от политическата и социална ситуация в страните, разположени непосредствено отвъд нея. Като тази заинтересованост ражда два разрлични политически модела: на затваряне на границите и на разширяване на ЕС. Политиката на разширяване – това е премереното включване на периферията в състава на Евросъюза, а затварянето на границите – защита на ЕС от вредните външни влияния. Взаимодействието между двете пък води до възпроизводството на модела на концентричните кръгове и отвъд границите на Европейския съюз. Като затварянето на границите и разширяването на съюза се осъществяват в различни комбинации.
Затварянето на границите
Възможността извършващите се трансгранични процеси да се възприемат от благополучното ядро на ЕС като заплаха изглежда толкова по-вероятна, колкото по-неравномерно са разпределени печалбите и разходите от тези процеси, както и колкото е по-малка възможността и готовността да се поемат въпросните разходи. Класическата реакция в този случай са призивите за затваряне на границите. Което е видно най-вече при обсъждане на темата за миграцията. Политиката на затваряне на границата се подкрепя от нискоквалифицираната работна сила и икономически слабите предприятия в по-слабо конкурентноспособните отрасли на иначе процъфтяващата икономика на ядрото. Те нерядко сключват помежду си превантивни съюзи против “отворените граници” и претендират ту за ограничаването на вноса, ту за ограничаване на имиграцията. Макар че интересите и исканията им не съвпадат напълно, обединява ги това, че виждат (и се опитват да използват) националната държава като бариера пред застрашаващото ги външно влияние. Това съвпадение на интересите наложи отпечатъка си още върху дискусията за създаването на Северноамериканската зона за свободна търговия (NAFTA) в началото на 90-те години на миналия век (4), а в по-ново време – и върху президенската кампания в САЩ в края на 2004 (5). Нагледен пример за подобно твърдение е и отношението на ЕС към реформиращите се посткомунистически държави от източната част на Европа. Въпреки програмните декларации, всички споразумения за обединение между ЕС и страните от Централна и Източна Европа имат асиметричен характер и то не в полза а във вреда на последните (6). Впрочем, парадоксалната ситуация, в която ЕС, именно с политиката си на разграничаване между богатото ядро и бедната периферия, допълнително повишава интеграционните стремежи на източноевропейските страни, немалко помага за динамиката на разширяването на “европейския проект”.
Вече много години е налице силна тенденция към техническото укрепване на общата външна граница на ЕС. Паралелно бяха установени (включително с въвеждане на понятието за “надеждната трета страна”) нови преградни линии – нагледен пример е немско-полската граница. За целта, на първо място, бяха вложени значителни средства в нови технологии за контрол и задържане на нарушителите, а на второ – чрез споразуменията за връщане на получилите отказ претенденти за политическо убежище в страната, от която са пристигнали, проблемът за контрола и недопускането на нелегални имигранти бе изместен от немската източна граница към източната граница на Полша. На свой ред, полското правителство “сключи подобни договори с Чехия, Украйна, Словакия, Румъния и България, създавайки по този начин правовите предпоставки за една международна система за отказ и транзитно депортиране на нелегалните мигранти” (7).
