Глобалният икономически ред и митът за суверенитета

Сблъсквайки се с голямата вероятност от дефолт, Атина се обърна за помощ щъм международните организации: Международния валутен фонд (МВФ), Европейската комисия (ЕК) и Европейската централна банка (ЕЦБ). Те отпуснаха на Гърция три огромни заема през 2010, 2012 и 2015, макар и при твърде тежки условия. Страната бе принудена да осъществи вътрешни политически и икономически реформи и да приеме мерки за сурови икономии, които и донесоха редици нови проблеми. Последователно сменящите се гръцки правителства приемаха условията за отпускане на кредитите, но след това се опитваха да си върнат контрола върху вътрешната икономическа политика под натиска както на левите, така и на десните партии.

Проблемите на Гърция с МВФ и другите международни кредитори показват, че в съвременния свят националният суверенитет е условен, а не абсолютен. Предполага се, че суверенните държави представляват субекти на международната система. Международните организации в рамките на Бретънуудската система - МВФ и Световната банка (СБ), както и ООН, съществуват отчасти с цел поддържането на стабилни политически и икономически отношения между независимите държави и предотвратяването на неадекватното им общуване с останалите. Само че принадлежността към тези организации неизменно ограничава свободата на много страни членки, особено на по-слабите. Международният ред, който уж се основава на суверенитета на държавите, често напомня на определени страни, че суверенитетът им в никакъв случай не е неограничен.

В най-новата си книга "Натрапниците: суверенитетът, империята и зараждането на глобалното икономическо управление" доцентът по история от Харвардския университет Джейми Мартин проследява еволюцията на съвременния международен икономически ред през десетилетията преди появата на МВФ и СБ. След края на Първата световна война, през 1920, правителствата на страните-победителки създават обществото на народите (ОН), сред чиито задачи е мирното разрешаване на политическите спорове и предотвратяването на бъдещи войни. ОН предоставя на бедстващите държави икономически консултации, а на кредиторите - косвени гаранции, че разходите им ще се изплатят напълно. Ролята на ОН поставя основата на днешния икономически ред.

В книгата си Мартин прави критичен анализ на историята на взаимоотношенията между международните организации и техните формално суверенни държави членки. Според него, в основата на международния икономически ред е заложено дълбокото неравенство, при което силните държави диктуват условията на слабите, системно нарушавайки техния суверенитет. ОН и нейните бъдещи въплъщения и, в частност, МВФ и СБ, формално признават равния суверенитет на своите членове, но на практика го нарушават постоянно. В което впрочем, няма нищо учудващо. Едва ли си струва, подобно на Мартин, да очакваме, че международният икономически ред ще изпитва особен респект към суверенитета. Подобно нереалистично изискване не позволява да разберем, как точно в съвременния свят държавите запазват и/или губят суверенитета си, а някои групи вътре в тях го жертват в името на икономическата полза, при това го правят съвсем съзнателно, макар и невинаги открито. Пагубно въздействие върху пълната независимост на държавите могат да оказват редица значими както външни, така и вътрешни сили.

Неочевидните намеси

До ХІХ век на държавите не се налага да се сблъскват с подобни въпроси, касаещи суверенитета им. Те воюват помежду си, грабят, поробват и налагат монополи без да мислят за правилата, които и без това са твърде малко. Всъшност, тези въпроси стават актуални едва с възникването на системата на т.нар. "национални" държави, която първоначално обхваща само Европа и европейските заселнически обшности (като Австралия и САЩ). Де-юре и де-факто, европейските протекторати като Китай, Египет, Тунис или Османската империя, са част от сивата зона на формално независимите държави, които на практика се контролират от европейските сили. Когато не могат да погасяват дълговете си, европейските държави поставят под контрол финансовата им система; когато не са склонни да търговат пък ги принуждават отново да отворят пристанищата си. Именно по тази причина впрочем, Обединеното кралство напада Китай по време на двете Опиумни войни през ХІХ век. През 1861 пък, британските, френски и испански войски съвместно нахлуват в Мексико за да принудят младата република да плати дълговете си. В периода 1902-1903 Германия, Италия и Великобритания налагат морска блокада на Венецуела след отказа на нейния президент да плаща външните дългове на страната. Тоест, дипломацията на заплахите често прераства в събиране на задълженията с помощта на военна сила.

Тази ситуация се променя след началото на Първата световна война. Джейми Мартин започва книгата си с преразказ на събитията от онова време, когато съюзниците работат съвместно за да координират достъпа си до необходимите за военните действия суровини: аржентинската пшеница, чилийската селитра и малайския калай. Освен това те координират продоволствените доставки и следят цивилното население във Франция, Италия и Великобритания да не гладува. Подобно планиране изисква от всеки участник частичен отказ от суверенитета му в името на общия интерес, например чрез организиране на колективни търгове за чуждестранни суровини и продоволствие с цел ограничаване ръста на цените. Това усложнява отношенията между правителствата и представителите на частния сектор, в резултат от което Германия и Тройният съюз предприемат първите опити за държавно икономическо планиране.

Този модел на координация се разширява със създаването на ОН. В момента на създаването и, в нея участват 42 държави, включително латиноамерикански и азиатски (в частност, Китай и Япония) и дори няколко африкански. ОН се ангажира с редица остри проблеми, възникнали след края на световната война. Тя изпраща икономически съветници за осъществяване контрол на държавните разходи и стабилизиране на хиперинфлацията, поразила някои от страните, възникнали върху руините на Австро-Унгарската империя. В ОН се осъществяват преговори по трудно решимия въпрос за германските репарации. Освен това организацията се стреми да стимулира икономическото развитие в Южна Европа, отпускайки ограничени кредити на етническите гръцки бежанци, които в хода на един от следвоенните обмени на население напускат Турция и се преселват в Гърция.

По своите мащаби многостранната помощ, оказвана от ОН, значително превъзхожда предвидената в рамките на предишните икономически договори с участието на една или няколко държави. Страните членки на ОН доброволна се присъединяват към тази международна организация, която във всеки момент би могла да ограничи икономическия им суверенитет, ако се окажат неспособни да обслужват задълженията си или да управляват адекватно своята икономика.

В книгата си Мартин твърди, че в крайна сметка ОН създава правила и процедури, които са възприети и днес и присъстват в политиката на МВФ и СБ (и двете институции са основани през 1944). Много държави са склонни да приемат упражнявания върху тях контрол от страна на МВФ, освен това фондът им отпуска средства при строго определени условия, касаещи тяхната вътрешна икономическа и социална политика, като по този начин ограничава суверенитета им. Впрочем, ОН поставя началото и на друг, доста по-малко очевиден вид външно въздействие върху вътрещните работи на държавите, който Мартин определя като "нежелателна намеса, подобна на онази, която империите дълго време използват по отношение на полусуверенните държави".

Опитите на ОН за налагане на политика на сурови икономии

За да получат необходимите им заеми с помощта на ОН, държавите са принудени да приемат фактическото прехвърляне на икономическата си активност в нейни ръце. В книгата си Мартин описва, как подобни компромиси сработват в Албания и Австрия (през 1922-1924), Гърция (1925) и Китай (през 30-те), макар че в последния случай това става доста по-бързо и далеч по-малко успешно. ОН изпраша в Албания и Австрия чуждестранни съветници, които да контролират финансовата им политика, за да гарантира на външните кредитори, че средствата им няма да бъдат прахосани. В Турция  ОН предоставя на бежанците заеми за покупка на жилища и развитие на собствен бизнес. В Китай пък, Общността изпраща френския дипломат Жан Моне (който по-късно е в основата на създаването на Европейското обединение за въглища и стомана - прообраза на ЕС) за да консултира създадения през 1931 Национален икономически съвет с цел ускоряване на икономическите реформи в страната. Мисията на Моне обаче, не се откроява особено на фона на другите проблеми, с които се сблъсква Китай, включително гражданската война, наличието на паралелни центрове на властта и противодействието от страна на Япония.

Първите опити на ОН да наложи политика на сурови икономии (и, следователно, да ограничи суверенитета на страните членки) са предприети спрямо европейските държави, които се обявяват против равноправното третиране на населението на Азия и Африка с това в Европа. Мнозина в християнските европейски държави се самовъзприемат като връх в глобалната йерархий и са склонни да ограничат суверенитета на другите страни, но не и да се откажат от своя, собствен. Истината е, че действията на ОН винаги са имали колониален подтекст. В книгата си Мартин дава за пример един холандски колониален чиновник, който смята, че опитът му от потушаването на въстанията на туземците в Южна Суматра го прави подходящ за наблюдател на ОН в Албания. Впрочем, в самото ръководство на ОН споделят оценката му за ситуацията там, подчертавайки, че Албания е страна, в която "налагането на правилната финансова политика трудно може да стане без използването на сила".

Една от може би най-фундаменталните особености на тази система става очевидна много по-късно. Често формално, ОН обединява равноправни страни членки, но на практика големите държави победителки в Световната война, в лицето на Франция, Италия, Великобритания и САЩ, въобще не смятат да спазват правилата наравно с по-слабите играчи. На свой ред, победените европейски държави - Австрия и Германия - са обидена, че са били лишени от полагащото им се място на "масата на почетните гости". Япония пък, не разполага с особено влияние най-вече заради географското си положение, а на дъното на йерархията се оказват африканските държави и колонии. Сходна структура впрочем, съществува и днес в рамките на ООН.

Голям брой автори са анализирали случая с наложената от МВФ девалвация на паунда в Обединеното кралство през 1967 и 1976. Този епизод привлича толкова сериозно внимание, именно защото тогава (както и днес) е било много трудно да си представим намесата на Фонда в политиката на една голяма западна държава. Днес, ако МВФ реши да наложи сходни или дори още по-съществени ограничения върху вземането на икономическите решения в Аржентина или Нигерия например, това едва ли би предизвикало интерес, като изключим  традиционните заявления относно загрижеността от разточителното поведение на държавите от т.нар. "Глобален Юг" и опасенията на западните столици относно това, дали длъжниците ще могат да се разплатят с кредиторите си.

Авторът показва, че както тогава, така и днес, най-малко склонни да се разделят със суверенитета си се оказват Съединените щати. Въпреки усилията на президента Удроу Уилсън, страната така и не влиза в Обществото на народите. Тя очевидно не е склонна да търпи загуби, следвайки принципа за многостранните отношения, да ограничава властта на частните компании, да позволява да бъде вкарвана в бъдещи войни и, което е най-важното, да споделя суверенитета си с когото и да било. На свой ред, британците и французите оценяват необходимостта от международна координация, защото не са толкова могъщи като САЩ.

Разбира се, след Втората световна война, позицията на Америка се променя, донякъде защото тя вече може да диктува правилата на играта, докато след Първата световна не е достатъчно могъща за това. В последната част на книгата си Мартин засяга темата за преговорите между съюзниците, през 1944 и 1945, в Бретън Уудс и Дъмбъртън Окс, довели до създаването на МВФ, Световната банка и целия следвоенен икономически ред. Авторът анализира различията между двете основни действащи лица: Съединените щати, в лицето на представителя на Департамента по финансите Хари Декстър Уайт, и Обединеното кралство, в лицето на известния икономист Джон Мейнард Кейнс. Основният повод за разногласия между тях е, как именно страните ще получават достъп до средствата на МВФ, предоставяни най-вече от САЩ. Вашингтон настоява, че предоставянето на средства над определената сума, следва да са съпровожда с по-сурови условия относно вътрешната политика на страната получател. На свой ред, имайки предвид, че самата тя се нуждае от заем, Великобритания настоява че достъпът на членовете на МВФ до неговите средства следва да се смята за тяхно право, а не за привилегия. Предвид сравнителния дисбаланс на силите, не е учудващо, че в крайна сметка се налага именно американската гледна точка.

Това е добре постлан и "усвоен" път. В същото време обаче, в книгата си Мартин лансира и няколко провокативни идеи, поставящи под въпрос ключовия аргумент на икономиста Дани Родрик за "златния век" (1945-1971) на международната икономическа координация и ограничената глобализия, по време на който Бретънуудската система функционира без особени проблеми, предоставяйки значителна автономия на страните членки. Мартин срива със земята тезата на Родрик, изтъквайки, че международната система никога не е демонстрирала еднакво отношение към всички държави. Според него: "Проблемите на глобалното управление са много по-значителни от онези, които се крият зад стилизираните истории за традиционния либерализъм и неговата трансформация в неолиберализма. Истината е, че в средата на ХХ век не е съществувала нито една стабилна епоха на автономия, която да може лесно да бъде върната". Както и, че: "след 1945 не съществува никакъв "златен век" на националната автономия и суверенното равенство".

Авторът не развива по-нататък тази своя идея, но очевидно оспорва мнението, че неолибералната ера, чието начало е поставено от такива политици като британския премиер Маргарет Тачър и президента на САЩ Роналд Рейгън, е представлявала реален отказ от уж предшествалия я т.нар. "златен век". Тезата, че дълги години след Втората световна война връзките между силните и слабите държави не са се формирали под въздействие на неравенството и силовия дисбаланс, е илюзорна - тя е просто идеологическа фасада, необходима по време на студената война, когато западният свят се стреми да се представи като "отбор от равнопоставени играчи".

Фантазията за суверенитета

Мартин подчертава нереалността на този паритет. Нито една от версиите за международния ред през цялата история не е позволявала на страните членки да запазят суверенитета си в пълния му обем. Рядко, ако не и невъзможно, е да намериш херметично затворена държава. Дори ако разсъждаваме с чисто икономическите понятие, в ерата на взаимната зависимост границите между вътрещното и външното са абсолютно проходими.

Така например, антиинфлационната политика на Пол Волкър който през 80-те години на ХХ век е шеф на Федералния резерв на САЩ, не би могла да се разглежда само като вътрешнополитически въпрос: повишаването на лихвените проценти в Америка има колосални последици за голям брой държави-длъжници: Бразилия, Мексико, Полша и Румъния (вероятно, сегашните антиинфлационни мерки ще имат аналогични пагубни последици за много развиващи се икономики). В момента, за да предостави достъп до вътрешния си пазар, Китай поставя множества различни условия, като предоставянето на ноу-хау например, което едва ли може да се смята за "вътрешна политика”. Постоянният търговски дефицит или профицит е нещо повече, отколкото просто проблем за пряко засегнатите държави. Тоест, ако търговският баланс на Китай и Германия се характеризира с голямо положително салдо, на други държави се налага да се сблъскват с остър дефицит, който може да бъде намален само чрез девалвация на съответните валути.

Често се оказва трудно да се прокара ясна разлика между сферите на вътрешните и международните отношения. Ако, подобно на Мартин, критикуваме използването на властта от по-силните държави, означава, че просто се обявяваме против неизбежното и очевидното. Международните организации, като МВФ, не трябва да се стремят към постигане на равенство между страните членки, а просто да се опитат да минимизират неравенството. Това ще изисква по-сериозно отношение към социалните проблеми на страните-кредитополучатели, на които трябва да се осигурят по-продължителни периоди на адаптация. Те могат да бъдат убедени постепено да се откажат от субсидиите не в рамките на три (както е сега), а на десет години например; може да бъде потиснат стремежът им да помпат икономиката с пари и да бъде подпомогнат частният сектор да осигурява гражданите с пенсии и достъп до образование - при това не само богатите, но и тези с малки и средни доходи. А също, да бъдат премахнати ограниченията върху държавните инвестиции в инфраструктура и здравеопазване.

Истината е, че идеологическата инфраструктура, лансираща необходимостта от равенство, ще стимулира силните играчи да измислят все нови и сложни схеми за да оправдаят хегемонията си. Тогава, освен с фактическото неравенство, страните неизбежно ще се сблъскат с лицемерието, както става и днес, когато най-богатите от тях настояват за по-голямо внимание  към проблема с климатичните промени, макар че самите те си остават най-големите източници на вредни емисии на глава от населението: в САЩ например, този показател е девет пъти по-висок, отколкото в Индия, а във Финландия е с цял порядък по-висок, отколкото в Зимбабве.

Допълнителният проблем, на който Мартин се спира в главите от книгата си, посветени на политиката на сурови икономии в Австрия след Първата световна война и кредитите за развие в Гърция, за съжаление не получава по-нататъшно развитие. Стремежът към равен суверенитет косвено представя всяка страна като еднородно образувание с дискретни интереси. От тази гледна точка Обществото на народите и другите международни организации изглеждат като мощни външни структури, ограничаващи независимостта на по-слабите държави. Само че страните не се еднородни: във всяка от тях съществуват множество класови, социални и политически групи, като някои от тях използват международните организации за налагането на политика, която е невъзможно да бъде прокарвана само в рамките на вътрешнополитическия процес. В книгата си, Мартин изтъква, че през 20-те години на ХХ век австрийското правителство действа именно по този начин за да прокара необходимите финансови реформи и да се справи с парламентарната опозиция. Примерът му е последван от мнозина други, използващи като способ за прокарване на специфичните вътрешни интереси прехвърлянето на вината върху трети лица (като при това доброволно се отказват от вътрешния суверенитет). Те постоянно се оплакват от "външната принуда", дори когато е очевидно, че не става дума за натиск отвън, а по-скоро за използване на авторитета на външните играчи (или на страха от тях) за прокарване на собствените си вътрешнополитически цели.

Именно по този начин сътрудничат помежди си влиятелните групи с конкретни цели в неолибералната епоха. Страните се лишават от вътрешния си суверенитет не под натиска на международните организация, а в резултат от международните споразумения, които влиятелни социални групи използват в свой интерес. В книгата си "Глобалистите" (която Мартин често цитира) канадският историк Куин Слободян показва, че пионери на този подход са либертарианците и създаденото от тях в Щвейцария през 1947 общество Mont Pelerin (MPS). Те осъзнават липсата на реална възможност за създаването на единно световно правителство, което да прокарва изключително интересите на представителите на бизнеса. И, като алтернатива, предлагат "двойно правителство": изцяло автономен "империум", който ще се ангажира с политическите, културните и функционалните въпроси, и "доминиум", който ще се намира под международен контрол и ше се занимава с проблемите на икономиката, ще отстоява бизнес интересите на отделните държави и ще гарантира правото на собственост, ниските данъци и независимостта на централните банки. И, ако някоя страна реши да се откаже от сътрудничеството и се опита да прокарва, да речем, независима парична политика, или пък се откаже от идеята за независима централна банка, пазарите моментално ще я накажат. Обществената визия за „доминиума” съществува и днес: влиятелни социални и класови групи вътре в държавите редовно търгуват с националния суверенитет в името на личните си интереси.

Анализът в книгата на Мартин е задълбочен, въпреки че разказът му за събитията отпреди половин век и повече е малко уморителен, макар и изпъстрен с важни подробности. Несъмнено, тя ще бъде полезна за бъдещите специалисти по история на икономическото развитие, включително заради огромния брой използвани източници – над хиляда книги и статии. Привързаността на автора към всевъзможните нюанси обаче е проблематична, защото те понякога засенчват общата картина. Липсва и акцентът върху ключовите въпроси на идеологията – вярата в неограничения свободен пазар и противостоящата и теза за необходимостта от разширяване ролята на държавата – както и на международното право, които формират взаимодействието между държавите.

Идеята за суверенитета на държавите е заложена в основата на международната система, но самата тази основа започва да изглежда все по-фантастична, предвид необяснимото желание,  с което държавите са склонни да се разделят с отделни елементи на този суверенитет. На първо място, по-слабите държави съвсем не са толкова суверенни, както могъщите, а неравенството в международните отношения ограничава независимостта на по-малко силните страни. На второ място, доброволният, макар и негласен, отказ от суверенитета е обусловен от ползата за определени политически или класови групировки. С други думи, международните организации не следва да бъдат оценявани от гледна точка на нереалистичните стандарти на поддържането на националния суверенитет на всичките им страни членки, защото властта в света е разпределена неравномерно, а националният суверенитет се споделя на местно ниво между различни групи с различни интереси. И всеки международен икономически ред се крепи на нестабилния фундамент на неравнопоставените и раздробени суверенитети.

* Авторът е професор в Университета на Ню Йорк и водещ икономист на Световната банка, анализатор на "Форийн афеърс"