Понякога се задава въпросът възможно ли е Европейският съюз да се разпадне и, при какви условия и обстоятелства? Това не е само реторичен въпрос, който може да има еднозначен или кратък отговор. Европейската интеграция е, преди всичко, реален процес и тенденция, т.е. обективна закономерност, изпитваща въздействието на геополитическите закони. В повечето анализи, развитието на ЕС се квалифицира като необратим процес. Човешката история обаче не се развива линейно, а по-скоро спираловидно. Поне, както твърдят диалектиците. Според най-новите разбирания, развитието на човечеството е еволюционно, но е възможна и дееволюция, дори деградиране, в развитието на даден процес (независимо дали обществен или природен). При всички случи е необходима разшифровка на различните аспекти на генезиса, еволюцията и развитието на европейската интеграция от една форма към друга и, особено, на статуквото към настоящия момент. Провалът на Европейската конституция доказа преждевременността на опитите ЕС да се трансформира в политически съюз. Компромисите с Договора за реформи от Лисабон (13.12.2007), внимателният анализ на центростремителните и центробежни сили, движещи процеса на интеграцията и пораждащи явления и процеси, които се утвърждават като конструктивни (или деконструктивни) тенденции, както и на целия комплекс от сложни геополитически и геоикономически фактори, следва да се отчитат при формулирането на проблемите на Европейския съюз. Да се твърди, че такива не съществуват, е повече от вредно. Ясното посочване на негативите често е по-конструктивно за вземане на правилните решения, отколкото изтъкването само на положителните резултати, които нерядко се оказват твърде условни. Затова, в тази и следващите статии, не се поставя задачата за апокалиптичен анализ, а по-скоро да се определи рамката и основните тенденции в развитието на проблемите, генериращи негативни (а възможно и опасни) тенденции, които, при излизането им извън контрол, могат да предизвикат сериозни сътресения в еволюцията на ЕС и да ерозират позициите му в глобалния свят (1).
Проблемите на Съюза могат да се разделят условно на две основни групи: външни и вътрешни (вж. схемата).
Външните проблеми на европейската интеграция се генерират в процеса на позициране на ЕС в околната регионална и глобална геополитически и геоикономическа среда. Защото в процеса на европейската (общоевропейска) интеграция се формира качествено нова регионална идентификация и регионален ГеоКод. От това зависи, ще остане ли Съюзът център и ядро на една от най-развитите зони в глобалното геоикономическо пространство - Европейското геоикономическо пространство.
Вътрешните проблеми на ЕС са свързани с логиката на генезиса, развитието и еволюцията на процеса на европейска интеграция, етапите, които са извървени и предстоят да бъдат изминати, постъпателното преминаване от една форма в следваща, по-развита, разработването на удачни, или по-малко удачни, стратегии и политики, зараждането на процеси и явления, които не се вместват в разбиранията за съвременното развитие на човечеството или деформират провъзгласяваните и утвърждавани ценностни системи и норми. В настоящата статия ще разгледаме три от тях.
Дефицитът на демокрация
Той може да се формулира и като проблем на европеизацията. Звучи странно да се поставя подобен въпрос в условията на утвърдени (но не и категорично наложени) представи за западната демокрация, но такъв проблем се очертава достатъно ясно и започва да буди безпокойство. Той засяга всички равнища и засилва евроскептицизма, европесимизма и еврокритицизма. На наднационално равнище, проблемът се преформулира като недостиг на „европейско политическо представителство”. Тоест, става дума за явление, което на национално, а и на субнационално, равнище, в повечето страни-членки на ЕС (особено в новоприетите), е ярко изразено и стигащо до политически фундаментализъм. От една страна, то се квалифицира като недостатъчно представително делегиране на правомощия от националното и субнационалното равнища към наднационалното управленско равнище на Евросъюза, чрез националните парламенти и Европейския парламент (ЕП). От друга страна, в недостатъчната степен на доверителна представителност, чрез националните представители на страните членки (комисари, висши чиновници и експерти в апарата на европейските органи), Комитета на регионите (поради консултантската му функция), Европейските национални (и смесени) икономически и социални комитети (поради същата причина), корпуса на омбудсманите, вкл. Европейския омбудсман и пр.
Фактите са обезпокоителни! В петте най-развити страни-членки на ЕС, над 25% от избирателите не познават и не знаят, кои са представителите им в националните парламенти, а само 0,2 % имат представа за избраниците си в Европейския парламент. Ниското участие в изборите за ЕП е с тенденция към намаляване: 1979 - 63%, средно за ЕС-15, 2004 – 45,16%. Диапазонът е доста широк за отделните страни-членки (от 18% до малко над 40%). Особено обезпокоителна е тенденцията в новоприетите страни от Централна и Източна Европа, включително в България.
В какво се изразява проблемът? Европейският парламент (а това важи и за останалите управленски органи) увеличава, по силата на корекции (допълнения) в основните договори на ЕС (включително. и с последния Договор за реформи) своите правомощия, отдалечавайки се от първоначалния замисъл да изпълнява само консултативни функции. Всъщност, посоката е правилна, защото основната задача на който и да е парламент е да кове закони, но безпокои дефицитът на делегирано политическо представителство на европейското гражданство в Европарламента. Възниква резонният въпрос, кои интереси представлява всъщност той? На европейското гражданство или на водещи партийни и политически формации, зад които стоят определени национални и транснационални финансово-икономически интереси? Според принципа на „субсидиарност” (узаконен окончателно с Договора от Маастрихт, през 1993), решенията в европространството „трябва да се взимат възможно най-близко до гражданите”. Това означава делегиране на разширени пълномощия на националните държавни органи и органите на регионално равнище, да упражняват функции по взимане и реализиране на решения, в общата рамка на компетенции за управление на ЕС. Засега обаче, този постулат повече се афишира, отколкото се прилага на практика.
Изводите, произтичащи от тази проекция на проблема, са очевидни:
- „Чуваемостта” на европейските граждани в наднационалното равнище е ниска, дори символична. ЕП и другите органи остават далеч от ежедневните проблеми и потребности на гражданите, което превръща във фикция редица принципи, иначе правилно формулирани и заложени, като основа на идеята за изграждане на „общоевропейско гражданско общество” или на „европейски дом”. Става дума за споменатия принцип за „субсидиарност”, както и за редица други: за „солидарност”, „пропорционалност”, „партньорство”, „споделена представителност” и т.н.
- „Европейските избори” (т.е. изборите за Европарламент) се ограничават на национално равнище и трудно могат да се проектират като изразена функция на политическа представителност на европейското гражданство. Тоест, те са „second hand” избори и, освен с намаляващото участие на избирателите, се характеризират и с друга негативна тенденция - да се използват за кампанийно решаване на политическите проблеми на водещите национални партии, или да дават изблик на националистически и псевдопатриотични настроения и крайни лидерски амбиции, чрез нови партии. Иначе казано, националните политически сили (това важи в по-малка степен за старите страни-членки от „ЕС-15”) все още не са изпълнени със съдържание, кореспондиращо на замисъла за „европейски ориентирани партии”, и стават проводник не толкова на общоевропейски интереси, принципи и ценности, колкото на тясно партийни интереси, транспонирайки „лоши практики” от националния политически живот и на европейско равнище.
- Националните парламенти, прогресивно губят функциите си да упражняват реално национално законотворчество. Законотворчеството на наднационалното равнище (Съветът на ЕС и Европейският парламент) постепенно измества правомощията на националните парламенти чрез задължителния механизъм (в повечето случаи) за транспониране актоветете на Acquis Communautaire в националните законодателства. Според мнозина, по този начин сериозно се ерозира парламентарната демокрация в страните-членки или пък се стига до съществена промяна на нейните параметри в юридическото пространство на ЕС (2).
Другият аспект на проблема се проектира като прозрачност, интензивност и резултатност на процеса на европеизация - най-силно на наднационално равнище, отчетливо - на национално, и най-незначително - на субнационално равнище. От което също следват няколко извода:
- Въпреки провъзгласените принципи, все още сме далеч от формирането на единно европейско гражданско общество с общи демократични традиции и ценности. Затова, допълнително се лансира (и вече се налага) принципът за „единство в многообразието”. Засега обаче, това е повече лозунг, който е далеч от практическата си реализация
- Трудно могат да се идентифицират общоевропейски неправителствени организации (ОНПО) или други граждански организирани общества. Преобладават такива с национална идентичност или с определени доминиращи позиции в различни области, най-вече в сферата на усвояване на средства от фондовете на ЕС (3).
- Европеизацията засега протича изключително според интересите на европейските и национални „актьори”, т.е. на онези, които представляват наднационалното и националното равнище. Субнационалното равнище, отговарящо за практическата реализация на стратегии, политики, програми и проекти и, фактически, представляващо гражданското общество, е най-подцененото, като страна в процеса на интеграция.
- Националните парламенти са изолирани от процеса на взимане на решения в наднационалните органи, а същевременно са отговорни за процеса на транспониране на Acquis Communautaire в националните законодателства. Това е едната страна на въпроса. Другата се свежда до деформацията на процеса на парламентарната демокрация, особено в новите-страни-членки (т.е. тези от Централна и Източна Европа). Което пък поражда опасност от транспониране на недобри практики към Европейския парламент.
- Проявите на т.нар. „хипертрансидентичност”. Този процес, иначе естествен в логиката на интеграцията, в съответствие с политиката за мобилност, придобива все по-деформирани измерения. Той се изразява в специфичната „избирателност” (и това, като че ли, се задълбочава) да се използва стимулирания процес на мобилност, за физическите и юридически лица, в геопространството на Евросъюза, за търсене на най-благоприятни условия (място) за бизнес, живеене, обучение, консумиране на икономически и социални права, данъчни облекчения, задоволяване на специфични (или специални) потребителски нужди и пр. Специално за физическите лица, се проявява т. нар. „самоиндентификация” (личностно най-изгодна), но е редно да се отчете, че, „изпразвайки” националната идентификация, тя не означава автоматично обогатяване съдържанието на формиращата се регионална идентификационна ценностна система на ЕС. Това явление очевидно също изисква засилен контрол, защото, в противен случай, прояви като „хиперурбанистичност” - т.е. концентрация на икономическа дейност в столиците и големите градове (допълнително стимулирана от миграцията - легална и нелегална) и тяхното „субурбанизиране” (т.е. мащабно разрастване), при същевременно обезлюдяване на централните части и на селските райони (особено в новите държави-членки от Централна и Източна Европа), както и тенденцията към засилване процеса на „аутсоурсинг” (т.е. търсене на нови външни фактори за развитие) и други подобни тенденции, неминуемо ще породят негативни последици вместо очакваните ползи. Този аспект е важен, от гледна точка на формиращата се „регионална идентификация” на ЕС.
- Прилагането на „двоен стандарт” при определяне обхвата на демократичните принципи и права. Както е известно, общностните политики целят изграждане на „пространство с четири свободи” (хора, услуги, капитал, стоки). Преодоляват се митнически, физически и пр. граници. Същевременно обаче, се създават нови недотам демократични прегради (Шенгенското споразумение, специални митнически бариери спрямо трети страни, засилване „сигуритарния” характер на миграционната политика и др.). Реализирането на Програмата от Хага (1999) за изграждане на „Зона за свобода, сигурност и правосъдие” очевидно е в отговор на редица глобални предизвикателства (незаконната миграция, тероризма), но в своята иманентна същност носи и елементи на недемократичност. Така например, постулатът „свобода” често се конфронтира с постулата „сигурност” и обратното. Потвърждава го и последната директива на ЕС за тотален контрол на комуникациите на физическите и юридически лица в Интернет.
Разбира се, биха могли да се „уловят” и други елементи на „демократичния дефицит”, но и посочените по-горе потвърждават нуждата от внимателен баланс при избора, разработването и реализирането на различните стратегии и политики на ЕС. Все по-обезпокоителен в това отношение изглежда двойният стандарт на европейската демокрация по отношение на външнополитическите актове с подчертано геополитически оттенък. Така, едни страни биват „ухажвани” със силни финансови инжекции (политиката за развитие), ако изпълняват определени критерии, други пък се толерират, независимо че нарушават Копенхагенските и други критерии (Хелзинските споразумения от 1973), включително и международното право. Случаят с независимостта на Косово е поредното потвърждение за това. Една от причините за бламирането на Договора за Европейска конституция бе именно „улавянето” от по-будното организирано гражданско общество в западната (т.е. развитата) част на ЕС, на онези елементи в него, които представляват опасност за прилагането на демократичните принципи. Сред тях е и фактът, че проектът за Европейска конституция беше решителна стъпка към създаване на квазифедеративна структура на ЕС с обща конституционална дисциплина, както и, че силните позиции в този проект на неолибералните тези даваха възможност за ограничаване социалната защита на обикновения гражданин на Съюза. Очевидно, европейското гражданство и националните държави все още не са узрели, а и не смятат, че е настъпил подходящия момент (като исторически етап), за подобна рязка стъпка в развитието на ЕС – т.е. за създаване на политически съюз в европейското геопространство. Макар че, както ще видим по-нататък, тове е едно „необходимо зло”, като етап в развитието на европейската интеграция.
Възможните алтернативи
Съществуват ли алтернативи, които да се използват като корективи за избягване проявите на „дефицита на демокрация”? Без претенции за изчерпателност, могат да се очертаят някои варианти, които на този етап все още не могат да се приемат безусловно като най-добрите за решаване на така очертания проблем. В хода на общоевропейския дебат вероятно ще се родят и нови, свежи идеи за постепенно преодоляване на „демократичния дефицит”. Не бива обаче да се забравя знаменитата фраза на Уинстън Чърчил, че ”демокрацията е най-лошата форма на управление, с изключение на всички останали, опитвани някога” (реч в Камарата на общините, произнесена през 1947).
Първата насока е организирането на общоевропейски дебат в рамките на т.нар. „План Д” (Демокрация, Дебат, Диалог) - една навременна и изключително полезна инициатива на Европейската комисия (ЕК) за обсъждане бъдещето на ЕС в много по-широк диапазон от въпроси и проблеми. Въпросът е поставен така: каква Европа и какъв ЕС е нужен на европейското гражданство (4).
„План Д” поставя, като основна цел, стимулирането на широк обществен дебат между институциите на ЕС и европейските граждани. Планът е в допълнение на вече съществуващи инициативи и програми в областта на образованието, младежта, културата и европейското гражданство. В него са изведени и три специфични подцели:
- Възстановяванее на общественото доверие в ЕС. Намаляващото доверие на европейското общество в политическите визии на ЕК следва да се възстанови чрез стимулиране на по-активна и прецизна комуникация с гражданите относно дейностите на ЕС. Тоест, провеждане на активна PR-кампания за да се покаже на гражданите на ЕС, че Съюзът „дава добавена стойност” и, че те могат да влияят върху вземаните от него решения. Така ще избледнее наложилата се представа, че ЕС взема странни и силно бюрократизирани решения, отдалечени от ежедневните потребности на обикновените европейци.
- Активно включване на специфични целеви групи и медиите. Тоест излизане на дебата от обхвата на политическите субекти. Освен организираното гражданско общество, социалните партньори, националните парламенти и политическите партии, следва да бъде отразено и мнението на специфични целеви групи, като млади хора, малцинства и етнически общности. Специално място се отрежда на медиите (особено на телевизията и Интернет). Последното е свързано с потребността от развитие на отговорна европейска журналистика.
- Дългосрочният характер на „План Д”. Планът следва да се превърне в перманентна форма на диалог и дебат между институциите на ЕС и европейското гражданство. Веднага обаче е редно да се подчертае опасността, този диалог да се превърне в перманентни мудни и показни кампании, изсмукващи енергията на европейското гражданство, но без съществени резултати, от гледна точка на поставените цели. В крайна сметка, „План Д” цели ЕС да изслуша своите граждани, да отговори чрез конкретни действия на техните тревоги и да им позволи, под различни прагматични форми, да участват в управлението на интеграционния процес както на субнационално равнище, така и на равнището на гражданското (организирано и неорганизирано) общество. Като положителна стъпка в тази насока следва да се оцени стартиралият, в края на февруари 2008, нов формат на „Дебата за Европа” („Debate Europe”) по четири основни теми, касаещи развитието на ЕС: „Бъдещето на Европа”, „Енергийна политика и промяна на климата”, „Международен диалог” и „Разни” (5).
ЕК предлага два вида конкретни мерки на национално и наднационално равнище. На национално ниво, трябва да организират широки обществени дебати за бъдещето на ЕС, докато на наднационално ролята на ЕК се свежда до подпомагане на страните-членки за реализиране на „План Д”. Затова в плана се дава общата рамка и примерни теми за дискусии, както и тринайсет конкретни препоръчителни мерки за реализиране на национално равнище (6).
В „План Д” и свързаните с него инициативи има две смущаващи неща. Първото е, че в духа на финансовите подходи на ЕС, мотивирането на дебата ще става основно с финансиране по проекти. Оттук и опасността дебатът да се концентрира и контролира от определени НПО (респективно, от политически сили), както и да се обхванат главно целеви групи, свързани с проектите. Общата стойност на финансираните проекти по „План Д” за България например, към началото на 2008, е 371852 евро, в т.ч. безвъзмездна финансова помощ от ЕК за 244575 евро. Тоест, ще се харчат десетки и стотици милиони евро за кампании, инициативи и мероприятия без достатъчна яснота за очакваните ефекти на субнационално равнище.
Другото обстоятелство е свързано с неясната позиция на субнационалното равнище в „План Д”. Така, Комитетът на регионите подкрепи изцяло инициативата, но изказа сериозна критика по нейната организация и критерии и предложи „План Д” да се допълни с още едно „Д” - децентрализация. Засега позицията на ЕК по това предложение не е ясна. Комитетът на регионите се стреми да вложи реално съдържание в децентрализацията, чрез засилване на стратегическото партньорство на субнационално равнище, при взимане на управленските решения на наднационално ниво. Но, едно са добрите намерения, а друго са практическите проекции на процеса на децентрализация, на национално и субнационално равнище. Засега децентрализацията се разбира най-вече като финансова, с широки правомощия на местното равнище да определя размера на местните данъци и такси. Естествено, в посока на немотивираното, необосновано като разчети и непрозрачно за обществото увеличаване. Както се получи в България, в резултат от последната корекция на Закона за местните данъци и такси, особено в общините с новоизбрани кметове от нови партии.
Втората насока е стимулиране процеса на изграждането и канализиране дейността на водещите (значими) национални политически партии в духа на европейската интеграция и формирането на общоевропейска ценностна система. С други думи, култивиране у националните партии на политическа култура, пропита от целите на европеизацията и отърсена от националните въжделения и разнопосочни интереси. Европеизацията на националните политически партии, особено в новите страни-членки, е сложен процес на отърсване от националния манталитет, изработен в преходния етап (включващ и предприсъединителния период на интеграционния процес). Той има две измерения: партиите да „европеизират” дейността си, първо в националните парламенти, на своята членска маса (или, най-малкото, на политическият си елит) и второ, чрез своите представители в Европейския парламент. Това не е лесна задача на фона на българската политическа действителност.
Притеснени от ниската политическа представителност на националните партии в Европейския парламент и като подготовка за европарламентарните избори през 2009, през декември 2007, ЕП и Европейският съвет приеха регламенти, актуализиращи и допълващи Регламент (ЕО) № 2004/2003 (в изпълнение на ч.191 от Договора за ЕС) за статута и финансирането на т.нар. европейски политически партии (представени като фракции в ЕП). По втория аспект, само за 2008, се заделят 10,6 млн. евро за тези „европейски партии”. По първия аспект, най-съществено е изискването да се създават европейски политически фондации, чрез които да се финансират предизборни кампании с акцент върху интересите на ЕС. Такива фондации на европейските партии бяха създадени по проект, финансиран от ЕК. През 2008, те ще оперират с 5 млн. евро, разпределяни от ЕП. Тази финансова схема обяснява един от мотивите за битките, които водят българските политически партии (а също и тези от останалите страни-членки, най-вече от новоприетите) за да станат членки на европейски политически формации.
Третата насока е да се инициира процес на т.нар. „ренационализация”. Следва да се обърне внимание, че въпросната тенденция е антитеза на трансформирането на ЕС в политически съюз. Лансирана активно в последно време, твърде вероятно е тази идея да намери някакви „меки форми” на приложение. Т.е. да се сведе до по-активно и целенасочено привличане на националните парламенти в процеса на европеизация и, по-точно, в подготовката за взимане на стратегическите решения на ЕС в режим „ex-ante”. В тази връзка, се обсъжда и идеята за създаване на „Долна камара на Европейския парламент” и по-активното привличане на субнационалното равнище в подготовката и взимането на решения от ЕС, както и утвърждаването (с акт на Acquis Communautaire) на консултантските функции на Комитета на регионите и Европейския икономически и социален комитет (ЕИСК), като основополагащ принцип на ЕС. В Договора за реформи е дадена конкретна насока за постигане на по-голяма симбиоза между националните парламенти и Европейския парламент. В контекста на изложението за вътрешните проблеми на ЕС, в заключение, ще се коментират и постановките на последния договор. В случая се подчертава, че почти всички нови или коригирани постановки в него потвърждават проблема с „дефицита на демокрация”.
Четвъртата насока е продължаване процеса на „федерализиране” на ЕС. След провала на проекта за Европейска конституция, към тази тема ще се подхожда по-внимателно, в очакване на по-подходящи политически и икономически условия и предпоставки. В геополитически и геоикономически аспект, нещата като че ли са по-ясни.
Петата насока е възможно най-реална и лесна за реализиране (при наличие на политическа воля, разбира се) за издигане стратегическата роля на субнационалното равнище в приемането на решения за развитието на ЕС. Преодоляването на „ефекта на пресата” (субнационалното равнище, притиснато между националното и наднационалното) означава кардинално и смело преформулиране на задачите на субнационалното равнище и, на първо място, на Комитета на регионите, ЕИСК, националните, или асоциирани в рамките на ЕС, сдружения на местните власти и др. и преставляващите ги структури в органите на национално и наднационално равнища. Тук обаче следва да се изчистят проблемите с политическото представителството на споменатите по—горе институции.
Шестата насока е отговорното прилагане принципа на партньорството на всички равнища и във всички възможни форми като ресурс на наднационалното, националното, но преди всичко, на субнационалното, за преодоляване на пречките (слаби финанси, ограничен капацитет, недостатъчен опит в управлението на програми и проекти и участие в процеса на планиране и др.), които правят последното равнище неефективно и неравнопоставено, по отношение на останалите.
Елитарното управление
Логически, този проблем, следва предходния, като, в известна степен, го допълва и обогатява. За какво всъщност, става въпрос? За една смущаваща тенденция в развитието на ЕС - засилване на елитарния характер на управление. Симптомите са няколко:
- Създаване на законодателно нерегламентиран механизъм за функциониране на ротационен управленски капацитет на възможните равнища, но най-вече във висшия ешелон на наднационално управление: председатели и зам.председатели на висшите органи (ЕК, ЕП, СЕС, ЕС, Съд на ЕС и т.н.), корпусът на еврокомисарите, генералните дирекции, комисии, фондове, програми, банкови и финансови институции, парламентарни политически фракции, агенции, институти, бюра. Към тях следва де се прибавят националните управляващи елити, представени в президентските, парламентарните, изпълнителните, законодателните, политическо-партийните и неправителствените граждански структури. Между националното и наднационално равнища тече своеобразна ротация на висши еврокадри. По този начин се формира еврономенклатура, която постепенно излиза извън националния парламентарен, правителствен, съдебен и граждански контрол, при неперфектен контрол на наднационално равнище. Проблемът се усложнява, особено в новоприетите страни-членки на ЕС, отчитайки, че в тях е създадена мощна, разгърната политическо-партийна номенклатура, която стриктно следва принципа на ротацията на „послушните си кадри”. Симбиозата с наднационалната европейска номенклатура поражда въпросителни по отношение на отговорното, коректно и правилно управление на интеграционния процес.
- Оформяне на „елитарен клуб на евроуправленци”, обслужващ приоритетно глобалния и регионален транснационален корпоративен и олигархичен капитал. Другият аспект засяга променящия се манталитет на националните представители в управляващите структури на ЕС. Излизайки извън националния контрол и осъзнавайки предимствата на ротацията (като бъдещи „осребрявания”), те се чувстват повече съпричастни към идеологията на елитарния управленски клуб, отколкото защитници на интересите на своите национални държави и граждански общества и дори на Съюза, като цяло. И още нещо: наднационалният управленски елит създава сложно преплетена система от кръгове на интереси и лобита. Трудно е да се каже, докъде стига конструктивизмът в този процес и откъде започват деструктивните последици. И още един ракурс на проблема - армията от хиляди експерти, подготвящи правните актове на ЕС, в немалка степен, формализират процеса на приемането на законодателните норми на Съюза от управленците, формиращи елитарния клуб. Тези факти подхранват опасенията на някои анализатори, че процесът на европейска интеграция се развива към създаване на регионална организация със засилени елитарни компоненти на управление.
- Засилващото се впечатление, че развитието на европейското интеграционно пространство се разминава с геополитическия и геоикономически замисъл на „бащите на европейската интеграция” (Моне, Шуман, Аденауер, Дьо Гол и др.), като процесът се отдалечава от замисъла на „европейския (гео)проект” за създаване на „общоевропейско гражданско общество”. В чий интерес е подобна трансформация? Естествено, в интерес на националните елити и формиращият се европейски (наднационален) елит, чиито интереси са сложно преплетени, първо помежду си, и второ - с националния и транснационален олигархичен капитал и неговите структури.
- Наднационалният номенклатурен управленски (и изпълнителен) елит придобива определено смущаващи (и познати от миналото) характеристики: специфично управленско самочувствие, като резултат от ротационния статус; специален обществен (имиджов) статус, като резултат от новосформиран психоманталитет на хора от „първа ръка” (first-hand peоple); специален социален статус, като резултат от много по-високото заплащане и материални привилегии от различен характер (например за евродепутатите) (7).
Разбира се, проблемът не бива да се драматизира, дори и само защото либерално-пазарната логика налага именно такива тенденции на развитие, които са закономерни и логични за постиндустриалното развитие на света (поне на този етап). Нещата опират по-скоро до контрола на процеса. Защото той, до голяма степен, се намира извън контрол в повечето нови страни-членки на ЕС, а както и в кандидатките за членство, което създава и ще продължи да създава допълнителни проблеми на ЕС, като цяло. Процесът очевидно не може да се контролира ефективно и на равнище ЕС, т.е. признакът „елитарност” може да се превърне в дестабилизиращ фактор за Съюза. Защо? Защото е налице отдалечаване от първоначалния замисъл на европейския (гео)проект за създаване на „общоевропейско гражданско общество” и постигане на определени геостратегически цели на ЕС в глобалното геопространство (8). Впрочем, на този етап, ЕС е все още далеч от тези цели.
Бюрократичният капацитет
Повечето анализатори споделят оценката, че ЕС неотклонно върви към създаване на огромна бюрократична машина (9). В това отношение се очертават няколко аспекта.
Първият е свързан с големия обем законови актове и разпоредби. Само по 31-те раздела (известните глави за „отваряне” и „затваряне” в предприсъединителния период) на Acquis Communautaire, страниците са вече над 100 хиляди. Този обем продължава да „набъбва”, при което неговата прозрачност и разбираемост все по-трудно се управлява (дори от квалифицирани експерти). Решението на ЕК да се „изчистят” около 400 хил. страници юридическа материя (от Римския договор досега), като неотговарящи на актуализираните цели на общността, свидетелства за опасността управляващите и консултативните органи на Съюза да затънат в блатото на един административно-бюрократичен процес на перманентно „законотворчество”, в който границите на реалните процеси се губят в хилядите страници документи на Acquis Communautaire (една удобна форма за „възпроизводство” на все по-набъбващия административен капацитет на ЕС). На този етап, определено е налице нарастващ дефицит по критерия „оптимално управление” (типичен за американската мениджмънт-философия), вследствие разширяването на законовата европейска база.
Вторият аспект е свързан с обстоятелството, че стратегиите, политиките, директивите и инициативите (любимо занимание на различните експертни административни структури), макар и току-що „родени”, веднага започват да се прекрояват, преосмислят и допълват, свидетелства, че в този законотворчески процес не е привлечен целесъобразен еврокапацитет в режим „ex-ante”, в лицето на различните наднационални, национални и субнационални равнища и гражданските общества. Особено внимание следва да се обърне на факта, че наднационалното равнище не разполага с интегриран научно-изследователски капацитет и потенциал за разработването на стратегии и политики на ЕС. Липсата на добра координация между отделните „комисарски” апарати и секторни комисари е повече от очевидна. Обикновено се използва консултантският капацитет на Комитета на регионите, на ЕИСК, на експертните структури (агенции, бюра, институти). В тази връзка, удачно решение е създаването на Институт на ЕК по стратегическо планиране и прогнозиране.
Третият аспект е свързан с наличието на нeдостатъчно прецизни постановки в Acquis Communautaire, пораждащи двусмислие в тълкуванията и затрудняващи процеса на „транспонирането” на европейското законодателство в националната юридическа база (закони, подзаконови актове, правилници и пр.). Сложността на правната материя, плюс езиковите бариери и несъотвествията при преводите, допълнително засилват непрозрачността при усвояването й на останалите две равнища, в процеса на транспонирането.
Бележки:
1. В поредица от статии, ще се опитам да изложа някои важни аспекти на проблемите в развитието на ЕС, във вътрешен и външен план.
2. Макар че трудно подлежат на статистическо отчитане, се предполага, че, средно за общността, над 50% от правните актове в националните парламенти са директен резултат на транспониране на актове на първичното и вторично право на Acquis Communautaire. За Германия, в периода 1998-2004, цифрата е 80% (в-к „Икономически живот”, бр.29, 2007).
3. Въпросът за „третия сектор” (неправителствени организации - НПО, граждански сдружения, фондации, браншови асоциации и пр.) в ЕС и отделните страни-членки ще става все по-актуален. И не толкова заради функцията му за контрол и коректив на развитието на обществото и неговата морално-ценностна система, колкото заради възможността, като реален допълнителен ресурс, да генерира нови значими импулси за развитие на т.нар. „социална икономика”, т.е. за прехвърляне на част от обема на обществените услуги от правителствения към неправителствения сектор. В САЩ, 60% от социалните услуги, са поети от НПО. Все повече медицински, образователни и социални услуги се поемат от неправителствения сектор (вж. по-подробно в-к Икономически живот, бр.15, 2006). Специално в България, неправителственият сектор е юридически добре регламентиран, но се развива деформирано и, в значителна степен, корумпирано. Той е финансово зависим от външни донори и е далеч от тенденцията да изпълнява социалните функции, които са истинското му предназначение. Освен това, се наблюдават некоректни симбиози на взаимодействие с аналогични структури от ЕС в процеса на усвояването на средства от финансовия ресурс на Съюза.
4. На форума на Европейския съвет от 18.06.2005, държавните и правителствени ръководители на страните-членки приеха декларация за „Ратификацията на Договора за Европейска конституция”, в която призоваха за известен „период на размисъл” след отрицателните резултати от референдумите във Франция и Холандия за Европейската конституция. В декларацията се дават насоки за дебатите, които следва да се организират в страните-членки, като „периодът за размисъл бъде използван за организиране на широки обществени дебати, включващи гражданите, гражданското общество, социалните партньори, националните парламенти и политическите партии”. Подчертава се значението на европейските институции, които също трябва да „дадат своя принос, като ЕК ще има специална роля в тази насока”. В отговор на декларацията, ЕК изготвя своя „План Д (Демокрация, Дебат и Диалог)”, който е приет на 13.10. 2005.
5. Форумът „Дебат за Европа” стартира през март 2006, като част от „План Д”. Замисълът е да се създаде свободно он-лайн европейско публично пространство за дискусии и обмен на мнения, в рамките на ЕС. Сегашната стратегия на ЕК в Интернет е под мотото „Глобални, но близки до хората”. В дискусиите участват стотици хиляди граждани на Съюза. Да се надяваме, че мненията и становищата се анализират и отчитат при взимането на решения. Затова е целесъобразно форумът да има и активна част за обратна връзка за да се види реакцията на управленските органи на ЕС в конкретните решения.
6. Те са: приоритетни посещения на комисарите в държавите-членки; осигуряване на връзки на комисарите с националните парламенти; представителствата на ЕК да са отворени за гражданите; организиране на регионални дебати чрез службите Europe Direct; свикване на Европейска кръгла маса за демокрация; реализация на схемата „европейски посланици на добра воля”; насърчаване на ефективни консултации; осигуряване на подкрепа за европейски граждански проекти; осигуряване на по-голяма отвореност; увеличаване участието на избирателите; представяне на специфичен Евробарометър „Европа на бъдещето”; организиране на Интернет-дебати; установяване на целеви „фокус-групи”.
7. Случаят с журналиста от „Malta Today” е показателен в това отношение. През август 2005, той иска от ЕП информация за финансовата издръжка на пет малтийски евродепутати. След отказ, (под предлог, че се касае за опазване на лични данни), той изпраща жалба до Европейския омбудсман, който (след почти тригодишно проучване) постановява, че европейските граждани трябва да имат достъп до данните за издръжката на евродепутатите.
8. Съществува феноменът „геополитическа агентура”, който „процъфтява” в слаборазвити страни и в страни в преход. Тя включва главно представители на висшия управленски елит. Характеризира се с особен афинитет да „търгува” с националните интереси по различни мотивиращи съображения (най-често материални). Проектирането на този феномен на наднационално равнище (т.е. формирането на наднационална геополитическа агентура) поставя под заплаха реализирането на определени геостратегически цели на ЕС.
9. Европейският съвет (Съветът на министрите) се обслужва от 300 подкомисии, а Европейската комисия от 3000 подкомисии. Европейската комисия има персонал от около 22000 души, а останалите управленски органи - над 11000 души персонал. Отделно от тях са ангажираните в европейския интеграционен процес агенции, институти, бюра, центрове и др., упражняващи консултантски и експертни функции.
* Преподавател в УНСС
{rt}
