По правило, публикуването на Националната стратегия за сигурност (National Security Strategy - NSS) дава възможност на президентите на САЩ да очертаят пред американската и международната общественост по-широката стратегическа нагласа и приоритетите на най-голямата световна сила. В този смисъл, новата Национална стратегия за сигурност на Съединените щати, публикувана през февруари 2015, извежда на преден план "стратегическото търпение" като основен принцип в усилията за преодоляване на увеличаващите се предизвикателства и стъпва върху постиженията от предходните шест години на управление на президента Барак Обама.
В документа изпъква стремежът да бъде защитена провежданата от Обама външна политика и да се преутвърди "очевидната истина, че Америка трябва да продължи да лидира" (както посочва самият президент на САЩ в уводните си думи към стратегията). В в новата NSS са налице редица елементи на приемственост с предишната стратегия от 2010. Тя утвърждава необходимостта от американско глобално лидерство, като в същото време признава, че мощта на САЩ не е безгранична и декларира предпочитанието им да действат съвместно с други сили, където това е възможно. В същото време, стратегията отразява значителните промени, настъпили в американския и глобалния стратегически "пейзаж" през периода след приемането на предишната NSS през 2010.
Търпението
Основното послание на Националната стратегия за сигурност от 2010 беше, че след двете войни в Ирак и Афганистан и драматичния спад в икономиката в резултат от световната финансово-икономическа криза, лидерството на Америка се нуждае от възраждане. Това трябваше да стане чрез възстановяването на основите на американската мощ във вътрешен план, най-вече възобновявайки икономическия растеж. В публикуваната през 2015 NSS се твърди, че тази цел вече е постигната. САЩ възстановиха икономическата си мощ, страната се превърна в най-големия производител на петрол и газ в света, а над 150 хиляди американски войници бяха изтеглени от Ирак и Афганистан. В тази връзка се подчертава, че "през 2015 САЩ са по-силни и по-добре подготвени да се възползват от възможностите", които им предлага ХХІ век.
Новата стратегия акцентира върху решението на Америка да заложи на "лидерството, постигнато чрез показване на добър пример на останалите" (в налагането на базовите ценности у дома и в чужбина), с "подходящи партньори" (увеличавайки едновременно техният брой и потенциала им) и използвайки за целта "целия инструментариум на американската мощ". Армията на САЩ следва да продължи да доминира във всяка област, но в стратегията ясно се посочва, че "използването на сила няма да бъде първия избор на Америка. То трябва да бъде "принципно и селективно" и да се разглежда като елемент от един много по-широк инструментариум. В стратегията от 2015 понятията "лидер" и "лидерство" се използват почти толкова често, както и в документа от 2010 (131 срещу 153 пъти, съответно), но да не забравяме, че последният беше два пъти по-обемен от сегашната NSS.
Освен това новата NSS призовава САЩ да реализират своето лидерство "в дългосрочна пeрспектива" така че да могат да упражняват влияние върху пет ключови процеса: промените в глобалния силов баланс, трансфера на мощ от държавите към други недържавни играчи, нарастващата взаимна зависимост, схватките между силовите центрове в Близкия Изток и Северна Африка (MENA) и драматичните промени в глобалния енергиен пазар.
Списъкът с приоритетите в сферата на сигурността (макар последните да са доста мъгливо дефинирани) в стратегията от 2015 до голяма степен отразява този дългосрочен подход. На тематичните въпроси - като например превенцията на конфликтите и нестабилността на държавите, климатичните промени, достъпът до "споделените пространства" (киберпространството, космосът, въздушното пространство и океаните) и здравната сигурност - се отделя по-голямо внимание, в сравнение с NSS 2010. Подобно на стратегията от 2010 обаче, разпространението и използването на оръжията за масово унищожаване (ОМУ), което се свързва с "постоянната" терористична заплаха, се дефинира като най-голямата опасност за американската сигурност.
"Стратегическото търпение" очертава рамките на подхода на САЩ към ключовите за Вашингтон отношения с Русия и Китай. Наративът на проактивното ангажиране с големите възходящи сили, заемащ централно място в NSS 2010, сега е сведен до едно по-ниско ниво и има по-селективен характер. Налице е акцент върху партньорството с други, разсъждаващи като САЩ, държави и съюзници от Азия до Европа. Също както и в NSS 2010, възходът на Китай се приветства от САЩ, доколкото те все още разчитат да поддържат "конструктивни отношения" с Пекин. В същото време обаче, в стратегията от 2015 ясно се посочва, че САЩ са и ще си останат "тихоокеанска сила", като се акцентира върху факта, че напрежението и рисковете в Азиатско-Тихоокеанския регион нарастват.
Документът се опитва да очертае жизнеспособен модел за американско-китайските отношения: "макар че между нас ще има силна конкуренция, не смятаме, че конфронтацията е неизбежна".
И обратното, изтъкват се перспективите за укрепване на "стратегическото и икономическо партньорство" между САЩ и Индия, като дори се говори за "съвпадение" между индийската политика за "действия в източна посока" (Act East) и стратегическата преориентация на американската политика към Азиатско-Тихоокеанския регион. На свой ред, сблъсъкът с Русия в рамките на украинската криза е довел до значително промяна - от желанието за изграждане на стабилни връзки с Москва, съдържащо се в стратегията от 2010, към необходимостта от "сдържането" на Русия в NSS 2015, включително чрез "повишаване на цената, която руснаците ще трябва да платят за това свое поведение" и подкрепата за суверенитета на руските съседи. В същото време, в новата стратегия се твърди, че САЩ ще оставят "вратата за сътрудничество с Русия отворена" в сферите от взаимен интерес.
Накратко казано, NSS 2015 прокарва идеята за твърд, но "печеливш" и всеобхватен подход за справяне с напрежението и кризите в ключовите региони на света. В нея се съдържа предупреждение да не се допусне "страхът" да доведе до свръхнапрягане на силите и да позволи на непосредствените заплахи от "агресорите и нарушителите на международните норми" да предопределят регионалните стратегии на САЩ. Освен за Европа и Азиатско-Тихоокеанския регион, това се отнася и за региона на Близкия Изток и Северна Африка (MENA), където NSS 2015 очертава пъстра мозайка от цели, включително ерозията на терористичните мрежи, подкрепа за вътрешните реформи и политическия преход и постигане на всеобхватно споразумение с Иран за предотвратяване разпространението на ОМУ в региона.
Благоразумието
Новата стратегия за национална сигурност на САЩ представлява разумен, но изтощителен и невинаги достатъчно убедителен опит за съгласуване на американските стратегически амбиции с глобалния геостратегически хаос. За целта тя се опитва да намери благоразумния "среден път" между трите стратегически дилеми, пред които са изправени Съединените щати.
На първо място (ако използваме лексиката на NSS 2010) e дилемата между приемането на "света, такъв какъвто е" и усилията за постигането на "света, какъвто бихме искали да бъде". На второ място е разминаването между отхвърлянето на "фалшивия избор" между интересите и ценностите (както се твърди в NSS 2010) и признаването на необходимостта да се правят "трудни избори" между конкуриращите се приоритети (както се посочва в новата стратегия). На трето място е разривът между категоричните и често едностранни отговори на непосредствените заплахи и всеобхватните, многостранни подходи за справяне с дългосрочните тенденции и предизвикателства.
В много отношения разривът между "светът, какъвто е" и "светът, какъвто САЩ биха искали да бъде" се задълбочи значително през последните пет години. Т.нар. "арабска пролет" доведе до дестабилизиране, конфликти и авторитарна реставрация, с едно единствено изключение - демократичният преход в Тунис, който обаче също е поставен под много сериозен въпрос след терористичните нападения на радикалните ислямисти в тази страна. На свой ред Русия се превърна от потенциален партньор в предизвикателство за американските интереси в Източна Европа, а към това следва да добавим и влошаването на ситуацията по редица други ключови въпроси, например иранската ядрена програма (въпреки постигнатото в Лозана предварително споразумение) и контрола на въоръжаването като цяло. Китай става все по-настъпателен, което прави много по-трудно, макар и не напълно невъзможно, формулирането на жизнеспособен модел на отношенията между двете тихоокеански суперсили.
Истината е, че реалността беше принесена в жертва на стремежа да се вдъхне "надежда" на хората по света, въз основа на общите желания и силата на примера, който бе ключов елемент на NSS 2010. Изборът между следването на краткосрочните интереси и прокарването на американските ценности в дългосрочна перспектива, макар и да е фалшив по принцип, на практика налага едно много трудно балансиране. Добрите намерения за прокарването на устойчиви, базиращи се закона решения, в дългосрочен план, не изключват задължително необходимостта да се вземат твърди краткосрочни мерки за да се избегнат (или да бъдат смекчени) заплахите за жизнените интереси, там, където възникнат такива. В същото време обаче, зле обмислените краткосрочни действия могат да направят невъзможен прогреса в дългосрочен план, вместо да улеснят пътя към постигането му.
С други думи, "средният път", за който споменах по-горе, може и да изглежда благоразумен, но едва ли е подходяща основа за формулирането и прилагането на една стратегия. Все пак, NSS 2015 правилно го посочва като единствената жизнеспособна възможност между чистата realpolitik и високопарните идеологизирани проекти. Въпросът е, дали новата стратегия предлага необходимото усещане за приоритет и водещо направление. Отговорът не е еднозначен.
Стратегия?
Стратегията включва един по-скоро хетерогенен списък от приоритети в сферата на сигурността - от атаките срещу самите Съединени щати, които са поставени в началото му, до борбата с тероризма и разпространението на ОМУ и от "подобряване на ситуацията в сферата на киберсигурността" до ангажирането с такива глобални проблеми като промените в климата и борбата с пандемиите.
На геополитическите проблеми, пораждащи сериозно напрежение - от тези свързани с Русия и Украйна, до онези в Близкия Изток - са посветени отделни секции в стратегията, обединени в раздел "Международният ред". Тук от ключово значение е възприемането на всеобхватен подход към въпросите на сигурността, фокусиран върху корените на нестабилността и заплахите. Поставянето на геополитическите съперничества или регионалното напрежение на първо място сред приоритетите на стратегията за сигурност може да породи повишени очаквания относно американската реакция и изглежда несъвместимо със сегашните усилия на САЩ да ги потисне. В същото време обаче, новата NSS 2015 би следвало по-адекватно да обвързва основните геополитически заплахи пред стабилността на отделните региони с по-мащабните трансгранични рискове, касаещи международната сигурност, като цяло. Структурата на документа не дава ясна представа, какво действително е от значение за САЩ, освен защитата на собствената им територия и на американските граждани.
В стратегически план, NSS 2015 предлага три възможни пътища за преодоляване на очертаните по-горе дилеми. На първо място, тя разглежда сравнителната стабилност на САЩ като солидна основа за американското лидерство. Документът акцентира върху безпрецедентните инструменти, с които разполага Америка днес, като например състоянието на нейната икономика, технологичната и конкурентоспособност, енергичното общество и военната и мощ, наред с всичко останало. Тази констатация е коректна, но остава неясно, как се съотнася с факта, че през последните пет-шест години САЩ се оказаха неспособни да предотвратят или да разрешат различни международни кризи, които със сигурност засягаха интересите им. Осъзнаването, че силовият инструментариум, сам по себе си, вече не може да гарантира кой знае какво влияние в рамките на сегашната все по-оспорвана и полицентрична международна система би могло да помогне за решаването на този проблем. От това, как се използват тези инструменти на силата и как другите възприемат и реагират на тях, ще зависи степента на влияние в съвременния свят.
На второ място NSS 2015 разчита на "стратегическото търпение", т.е. на дългосрочния и всеобхватен подход и работата с партньорите като начин за постигането на един по-стабилен и основаващ се на ясни правила международен ред.
В стратегията се подчертава, че използването на сила "не е основния принцип, на който се основава американският подход към решаването на международните проблеми, нито винаги е най-ефективният". В тази връзка, от една страна, тя съдържа важната препоръка да не се допуска "спешните случаи или съперничествата" да определят американския отговор, а да се разчита повече на обединяването на силите с други държави за сдържането на агресорите и нарушителите на спокойствието. От друга страна обаче, стратегията отделя много малко място на "сериозните предизвикателства", застрашаващи международния ред. Нещо повече, тя разчита на това, че "голямото мнозинство държави" подкрепят сегашния международен ред и американското лидерство, като гарант за стабилността му. Истината обаче е, че наличието на многобройни и сериозни различия по редица глобални въпроси, очертава една доста по-сложна картина.
На трето място, в стратегията се твърди, че САЩ следва да оставят собствените си ценности само за вътрешна употреба, а навън да прокарват универсалните ценности, акцентирайки върху демокрацията и човешките права. В нея ценностите се представят като източник на сила, като се посочва, че прокарването им "е в национален интерес". NSS 2015 акцентира, в частност, върху необходимостта от укрепване на гражданското общество и връзките с младите лидери. Повтарянето на тези принципи и цели е важно, но прекаленото ангажиране с "ценностите" се сблъсква с наличието на множество ограничения. Новата NSS признава, че на САЩ ще се налага да се ангажират с правителства, които не споделят техните ценности, но подчертава, че всяка американска подкрепа за тях "ще се балансира от съзнанието за последиците от репресивната политика на въпросните режими за собствената ни сигурност и демократичните ценности, които определят начина ни на живот". Стратегията правилно акцентира върху наличието на противоречащи си приоритети и необходимостта от "сделки" за преодоляването на напрежението. Тя обаче не е особено убедителна относно последиците от подобни сделки, особено когато става дума за сътрудничество с авторитарните режими в региона на MENA, където съображенията, свързани със сигурността доминират над "ценностите".
Последиците за Европа
В новата стратегия се потвърждава "дълбоката ангажираност" на САЩ със "свободна, единна, и мирна Европа". Ако в нея САЩ се разглеждат като "неоспорим лидер", Европа се смята за техен "неоспорим партньор". НАТО пък се описва като "хъб" на една разширяваща се глобална мрежа за сигурност, а американският ангажимент за колективна защита в рамките на прословутия чл.5 от устава на пакта се приема за "железен". В NSS 2015 Eвропейският съюз се споменава (веднъж) във връзка с подготовката на амбициозния проект за Трансатлантическо партньорство за търговия и инвестиции (TTIP) и заздравяването на връзките между НАТО и ЕС. Освен това, стратегията акцентира върху факта, че САЩ играят "значителна роля" за енергийната сигурност на Европа и следва да работят заедно с европейците за подобряването и, особено що се отнася до зависимостта на континента от руските енергийни доставки.
Продължаващата криза в отношенията с Русия и, в по-широк план, важната роля на европейците в глобалната мрежа от съюзници и партньори на САЩ, са двата основни стълба, на които се основава подходът на стратегията към Европа.
Решимостта на Америка да "сдържа" Русия и да гарантира сигурността на съюзниците си трябва да успокои съществуващите сред европейците опасения относно степента на ангажираност на САЩ с проблемите на континента, въпреки че изпълнението на тези постановки на NSS 2015 ще изисква продължаване на интензивния диалог за съхраняването на общия "трансатлантически фронт". Очевидният стремеж на Вашингтон за постигането на всеобхватно споразумение, гарантиращо мирния характер на ядрената програма на Иран, също се посреща добре в Европа, като важен фактор за предотвратяване по-нататъшната дестабилизация на Близкия Изток. В същото време обаче, съществува сериозно съмнение, че съвпадението на американския и европейския "краткосрочен" подход към конфликтите и целия спектър на заплахите за сигурността в региона на MENA, действително ще помогне за ограничаване на заплахите и възпиране на тероризма.
NSS 2015 потвърждава намерението на САЩ да продължат стратегическата си преориентация към Азия, което се определя като историческа възможност в увода към стратегията, написан от президента Обама. Интересно е да отбележим, че докато NSS определя както TTIP, така и Трансатлантическото партньорство (ТРР) като важни "опорни точки" за формирането на нов глобален икономически ред, само вторият проект се споменава изрично в уводните думи на президента. Стратегията потвърждава, че САЩ разглеждат Азия като най-големия генератор както на възможности, така и на предизвикателства в бъдеще. От американска гледна точка, Европа вече не може да бъде мястото, където ще се определят глобалният силов баланс и перспективите за просперитет. В същото време и независимо от сегашната криза в Украйна, "укрепващият съюз" с Европа може да се окаже по-важен, отколкото си мислят мнозина в САЩ, доколкото той цели съхраняването на либералния международен ред, изправен в момента пред множество предизвикателства. Въпросът е, дали европейците и американците действително имат еднакви визии относно начина, по който следва да се отговори на тези предизвикателства и укрепването на базиращия се на ясни правила международен ред. Така например, те далеч невинаги са на едно мнение относно разрешаването на кризите в Близкия Изток или за последиците от китайския възход.
Заключение
NSS 2015 представлява едновременно отговор на постоянните критики срещу външната политика на Обама, квалифицирана от мнозина в САЩ като "прекалено предпазлива", консолидиране на нейното стратегическо направление и практики и осъвременяване на глобалната нагласа на САЩ да реагират на еволюиращите предизвикателства пред националната им сигурност. Това е стратегия на възможното, макар да използва езика на амбициите. Като цяло, в сравнение с предишната стратегия за национална сигурност от 2010, приемствеността преобладава пред иновациите.
Основното направление на новата стратегия е общо взето правилно, но документът само би спечелил ако не акцентираше толкова върху неизбежността на американското лидерство и ако приоритетите в него бяха по-ясно очертани.
NSS 2015 се стреми да намери труднопостижимия баланс между редица, припокриващи се стратегически дилеми. Но, макар че предлага някои важни механизми в тази посока, тя само частично успява да го направи. Опитите за помиряване на "света, какъвто е", със "света, какъвто искаме да бъде", се оказват изключително трудни за международните играчи, които искат едновременно да прокарат и собствените си специфични интереси, и либералните ценности и са разкъсвани между краткосрочните си нужди и дългосрочните си аспирации. На фона на сегашните усилия на ЕС да оцени промените в глобалната среда и да формулира собствените си стратегически приоритети, предизвикателството да се намери баланса между суровите реалности и нормативните аспирации се оказва наистина ключово.
* Авторът е директор на Фондацията за международни отношения и диалог (FRIDE)в Мадрид, анализатор на „Еуразия Ревю“
{backbutton}
